I t, AUG. 2000 Nr. 30 Vienna 98 /glgration und nachhaltige Stadtentwicklung Ilp STADTPLAN U NG WIEN OECD Cü OCDE . — cN

Publikation der Vorträge der internationalen Konferenz Wien, 1998 „Migration und nachhaltige Stadtentwicklung" Veranstalter Stadt Wien Republik Österreich in Zusammenarbeit mit der OECD/OCDE

MUSD 98 Impressum: Eigentümer und Herausgeber: Stadtplanung Wien, Magistratsabteilung 18 Inhaltliche Koordination: OAR Hans-Jörg Hansely, Magistratsabteilung 18 Technische Koordination: Willibald Böck, Magistratsabteilung 18, Gruppe Öffentlichkeitsarbeit Organisation und Dokumentation der Konferenz: Johannes Breit, bco GmbH Übersetzung: V. l. TA. Covergestaltung: Atelier Unterkirchner Jankoschek, Wien Produktion/Druck: MA21B/Agens Werk Geyer 8 Reisser Wien 2000 ISBN: 3-902015-15-2

MUSD 98 Inhaltsverzeichnis Vorwort Renate Brauner . Vorwort Bernhard Görg Migration und nachhaltige Stadtentwicklung Eröffnungsansprache von Odile Sallard, OECD Paris . Tendenzen nachhaltiger Stadtentwicklung Joseph Konvitz, OECD Paris Neuere Tendenzen auf dem Gebiet der Migration und verschiedene politische Methoden zur Integration von Zuwanderern in den OECD-Ländern Jean-Pierre Garson, OECD Paris . Soziale Konsequenzen internationaler Migration Hans-Joachim Hoffmann-Nowotny, Soziologisches Institut der Universität Zürich . Die ökonomischen Auswirkungen der Migration auf die nationalen Volkswirtschaften Gudrun Biffl, Wirtschaftsforschungsinstitut Wien Der Einfluß der Migration auf eine nachhaltige Stadtentwicklung Jens S. Dangschat, Technische Universität Wien . Gemeinsame Integrationsstrategien durch urbane Netzwerke Maria Adriana Bernadotti, Osservatorio Communale delle Immigrazioni, Bologna Gemeinsame Integrationsstrategien durch urbane Netzwerke: Gibt es so etwas wie einen „Best Practice Organizer" oder BPO™? George Muskens, DOCA Bureaus, Tilburg Niederlande Gemeinsame Integrationsstrategien durch Städtenetzwerke Jane Markham, Quartier en Crise, Brüssel. Die Entstehung des Immigrantenarbeitsmarktes in Polen Dariusz Stola, Institut für Sozialwissenschaften, Universität Warschau . Die Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte und das neue Beschäftigungsregimekommentiert am Beispiel Wien Heinz Fassmann, Technische Universität München. Immigration und urbaner Arbeitsmarkt Etienne Piguet, Schweizerisches Forum zur Untersuchung von Migrationen Universität Neuchatel . .. Die türkischen Migranten in der BRD Faruk Sen, Zentrum für Türkeistudien, Essen . Nachhaltige Stadtentwicklung und beste Integrationspraktiken Notwendigkeiten in der Bundesrepublik Deutschland Dr. Viktoria Waltz, Universität Dortmund . Thesen zur Situation und den Migration und nachhaltige Stadtentwicklung: Migrationskontrolle und Integration sind interdependent Jonas Widgren, International Centre for Migration Policy Development (ICMPD) . Stadtpolitik und Struktur der türkischen Gemeinde in Amsterdam — Ein vernetzter Ansatz Jean Tillie/Meindert Fennema, Institut für Migration und ethnische Studien, Universität Amsterdam . .. Deregulierung des Wohnungsmarktes: eine ausreichende Voraussetzung für eine nachhaltige Stadtentwicklung? Rudolf Giffinger, Institut für Stadtund Regionalforschung, Technische Universität Wien .. . .. . . .. . ..... ...... .. Thesen zur Partizipation von Migranten als Ressource nachhaltiger Stadtentwicklung Michael Krummacher, Protestantische Universität für Angewandte Wissenschaften, Bochum . ..... .. . . .... Die Beteiligung der Bewohner ein Instrument der Stadtpolitik im Bereich der Integration und Bekämpfung der Ausgrenzung der eingewanderten und benachteiligten Bevölkerung Laura Vanhue, Centre Europäen de Recherche Urbaine Teilnahme an der urbanen Gesellschaft Fallstudie Bradford Ishitaq Ahmed, Director, Bradford Racial Equality Council. Diskussionsbeitrag Barbara John, Ausländerbeauftragte des Berliner Senats 18 25 31 37 45 50 54 58 69 73 78 83 89 98 108 115 119 123

MUSD 98 Vorwort Renate Brauner Amtsführende Stadträtin für Integration, Frauenfragen, Konsumentenschutz und Personal Eine der größten Herausforderungen, die Wien im vergangenen Jahrzehnt bewältigen musste, liegen im Fall des Eisernen Vorhangs und dem EU-Beitritt Österreichs begründet: Die nun wieder ins Herz Mitteleuropas gerückte und wirtschaftlich prosperierende Donaumetropole war ein attraktiver Anziehungspunkt für Zuwanderung. Wien lag inmitten stärker werdender Wanderungsbewegungen. Dabei konnte Wien auf historische und teils erfolgreiche Erfahrungen des Zusammenfließens von Lebensweisen zurückgreifen. Wenn wir heute über Wien und seine Bedeutung als Kulturmetropole als internationale Stadt als Wirtschaft-Knotenpunkt zwischen Ost und West schwärmen, sollte nicht außer Acht gelassen werden: Dies ist der Sukkus jahrhundertelanger Verschmelzung von Menschen, deren Ideen und Arbeitskraft. Künstler und Geistesgrößen wie etwa Joseph Haydn, Karl Kraus oder Sigmund Freud waren Produkte dieses sozio-kulturellen Schmelztigels — ebenso die viel banaleren Alltagsfacetten wie die Wiener Küche, deren Wurzeln eher in Böhmen, in Ungarn oder in Italien liegen. Die Aufrechterhaltung dieser durch Zuwanderung stetig genährten Vielfalt und Buntheit braucht heute mehr denn je ein Klima der Toleranz und des gegenseitigen Verstehens. In Zeiten, in denen die inhaltlich wie semantisch verkürzte "Ausländerfrage" an Dominanz im politischen Diskurs gewinnt, ist die Politik mehr denn je gefordert. Nun besteht Handlungsbedarf, eine offensive und humane Integrationspolitik umzusetzen. Es ist Aufgabe der Politik, die aufgeheizte und allzu oft demagogisch missbrauchte Diskussion wieder zu versachlichen, so schnell wie möglich zu entemotionalisieren, dabei berechtigte oder auch irrationale Ängste abzubauen. Allein der typisch für urbane und moderne Ballungszentren in Europa bzw. Nordamerika erhöhte Anteil von Migrantlnnen an der Gesamtbevölkerung (in Wien derzeit 290. 000 Zuwanderer oder 17 Prozent) zwingt die Verantwortlichen, sich sozial innovative und städteplanerisch sinnvolle Lösungen einfallen zu lassen. Das Augenmerk liegt unter anderem auf der bewussten Förderung besonders benachteiligter Gruppen Frauen oder auch Jugendliche der zweiten und dritten Generation. Konsequente Integrationspolitik darf von den Zielsetzungen keineswegs in ein rein formalrechtliches Eck mit der Einwanderungsfrage, dem Aufenthaltsoder dem Staatsbürgerschaftsrecht gestellt werden. Integration muss als vielschichtiger, lebendiger gesellschaftlicher Prozess verstanden werden, der die Bildungspolitik, die Kulturwie auch Arbeitsmarktpolitik immens beeinflusst. Ohne Rücksichtnahme auf integrationsrelevante Aspekte wäre die Wohnpolitik nicht erfolgreich. Genau in dieser Gedankenkette sind für jede Stadt so essentiellen Fragen der Stadtentwicklung, der Stadterneuerung, der Stadterweitung unter dem Aspekt der Migration und Integration zu sehen. Wir wissen aus Erfahrung, dass sich Probleme des Zusammenlebens in einer sozial wie kulturell vielschichtigen Gesellschaft durchaus ähneln. Dies trifft ebenso auf die Problemlösungsstrategien zu. Hier gilt es, von einander zu lernen, sich auszutauschen. Die internationale Konferenz zu Migration und nachhaltige Stadtentwicklung leistet dazu einen für Wien und Österreich beträchtlichen Beitrag.

Vorwort Bernhard Görg Vizebürgermeister der Stadt Wien und Stadtrat für Planung und Zukunft Wer heute über Wien spricht, der spricht über eine Stadt, die sich durch eine außergewöhnlich hohe Lebensqualität, kulturelle Vielfalt, wirtschaftliche Prosperität und sozialen Frieden auszeichnet. Diese Stadt hat durch ihre Geschichte als Hauptstadt im Zentrum Europas eine lange Tradition in der Integration und dem friedlichen Zusammenleben verschiedener Nationalitäten und Religionen. Daraus hat sich im Laufe der Geschichte eine gesellschaftliche, religiöse und auch kulturelle Vielfalt entwikkelt, auf die Wien stolz ist. Aber so gut Wien auch für die Probleme von Migrantlnnen gerüstet ist, die Integration der zugewanderten Ausländerinnen ist und bleibt, wie in allen Metropolen, eine große Herausforderung für die Stadtregierung. Das zeigt auch die Tatsache, dass das sogenannte Ausländerthema in den vergangenen Jahren polarisiert hat und zusätzlich bewußt im Wahlkampf eingesetzt worden ist. Ein besonders wichtiger Faktor im Konzept der Integration ist die Wohnpolitik. Zahlreiche internationale Studien haben belegt, dass Integrationsprobleme insbesondere in benachteiligten Stadtteilen auftreten. Daran schuld sind aber in geringerem Ausmaß die Migranten und Migrantlnnen selbst, vielmehr waren diese Stadtteile bereits vor deren Zuwanderung städtebauliche Problemgebiete. Auch immer restriktivere Zugangsbeschränkungen zu den verschiedenen Segmenten des Wohnungsmarktes vom sozialen Wohnbau bis zum Erwerb von Eigentumswohnungen haben nicht zu einer Lösung, sondern zu einer Verschärfung der Integrations-Probleme geführt. Der überwiegende Teil der in Wien rund 300. 000 ansässigen Ausländer wohnt in Vierteln mit alter, kaum sanierter BausubMUSD 98 stanz. So entstehen immer größere Konzentrationen von abgewohnten Vierteln, meist entlang des Gürtels, die zu einer Art Ghetto, beziehungsweise Ausländerviertel werden. Um dieser Entwicklung entgegen zu wirken, ist es notwendig, von eingefahrenen Vergabe-Praktiken abzugehen, und zu versuchen, mittels neuer Ansätze zu einer besseren Durchmischung im Wiener Wohnbereich zu kommen. 1999 wurden aus dem Budget für Wohnprojekte, die dem Miteinander von inund ausländischen Mitbürgern gewidmet sind, rund 600 Millionen Schilling bereitgestellt, sowie 700 Wohnungen zur Verfügung gestellt. Zur besseren sozialen und kulturellen Integration muß für Migrantlnnen der Zugang zu Gesundheitsund Bildungseinrichtungen verbessert werden, ausländische Unternehmer-Innen sollen mehr Unterstützung erhalten. Aber natürlich muß es auch unsere Aufgabe sein, in der einheimischen Bevölkerung vorherrschende Vorurteile abzubauen und so ein noch besseres soziales Klima zu schaffen. Europäische Städte und Ballungszentren sind bereits stark für die Probleme von Migrantlnnen sensibilisiert, und die Erfahrung lehrt uns, dass sich die Probleme des interkulturellen Zusammenlebens in Städten vielfach ähneln. Daher sind Konferenzen wie diese wichtig für den Austausch von Erfahrungen und Beobachtungen bei Migrationstrends, und liefern einen wichtigen Beitrag wenn es darum geht, eine zielführende Strategie für Wien beziehungsweise Österreich zu entwickeln.

Migration und nachhaltige Stadtentwicklung Eröffnungsansprache von Odile Sallard, OECD Paris Sehr geehrter Herr Minister, Frau Abgeordnete, meine Damen und Herren! Es ist mir eine Ehre und eine Freude, heute hier zu sein, um an dieser internationalen Konferenz über Migrationen und nachhaltige Stadtentwicklung teilnehmen zu dürfen. Ich möchte Herrn Bürgermeister Häupl ganz herzlich für seine Gastfreundschaft danken. Seit Jahrhunderten ist Wien das Paradebeispiel einer "gateway city", einer Tür nach Osten und Süden, eines Weges nach Westen und Norden, eines Ortes der Durchreise und des Bleibens. Wir befinden uns somit am idealen Platz, um diese, für alle unsere Mitgliedsländer entscheidende Frage zu erörtern. Immigration stellt in der Tat in den meisten OECDLändern ein brisantes politisches Thema dar: Die politischen Veränderungen im Osten, die anhaltenden Schwierigkeiten der Entwicklungsstaaten, aber auch die Ausweitung des Handels, die Beschleunigung der regionalen Integration, der deutliche Preisrückgang für Transporte und die besseren Möglichkeiten im Bereich der Mobilität sowie die Globalisierung unserer Wirtschaft sind Faktoren, die dazu beitrugen, die weiter entwickelten Länder attraktiv zu machen. Dieses Migrationspotential war die Basis von besonders in Bezug auf die Ostöffnung alarmierenden Voraussagen, von denen wir heute sagen müssen, daß sie falsch waren. In der Tat wurde in den letzten Jahren eine gewisse Stabilisierung der legalen Einwanderung festgestellt. Das schließt allerdings keine Veränderungen aus, die beträchtliche lokale Konsequenzen nach sich ziehen können. Zum Beispiel wurden ehemalige Transitstädte vielleicht gilt dies auch für Wien zu Städten für einen Daueraufenthalt, während andere, weiter im Osten gelegene Städte, zu Transitstädten wurden. Diese Stabilisierung der Flüsse bedeutet aber auch nicht, daß die Probleme weniger akut wären. Ganz im Gegenteil, der Anstieg von Extremismus und MUSD 98 Ausländerfeindlichkeit, die Verstärkung von Sicherheitsmaßnahmen und die Schwierigkeiten bei der Steuerung der illegalen Einwandererflüsse machen die Immigration noch schwieriger. Hinter diesem Thema der Aktualität zeichnen sich andere entscheidende Fragestellungen bezüglich der Zukunft der demokratischen Institutionen und der großen politischen Weichenstellungen wie zum Beispiel auf dem Gebiet der europäischen Integration oder der Liberalisierung des Handels ab. Man muß sich also davor hüten, die Frage auf die leichte Schulter zu nehmen, und mit Mitteln zu arbeiten, die der Komplexität der von der Migration aufgeworfenen Themen nicht gerecht werden. Ebensowenig dürfen ideologische Vorurteile und pessimistische Sichtweisen ins Spiel gebracht werden, die nur allzu oft die Diskussionen über dieses Thema vergiften. Ganz im Gegenteil verdient es auf lange Sicht so behandelt zu werden, wie es der dauerhaften Stadtentwicklung entspricht, wobei die Vielfalt der den jeweiligen Städten eigenen Situationen und die Lehren, die aus dem internationalen Vergleich gezogen werden können, berücksichtigt werden sollten. Ein Blick auf die Vergangenheit der Stadt, in der wir uns befinden, zeigt uns diese Langzeitperspektive gut auf. Das Bevölkerungsund Wirtschaffswachstum, aber auch die außerordentliche künstlerische und kulturelle Ausstrahlung dieses "Vienna Gloriosa" von vor 1914 ist einerseits, wie wir alle wissen, auf das Wesen des österreichischen Volkes, andererseits aber auch darauf zurückzuführen, daß Wien der Mittelpunkt und Ort des Austausches aller Völker der österreichischen Monarchie war. Kurz nach dem Beitritt Österreichs zur europäischen Gemeinschaft und kurz vor der EUErweiterung in Richtung Osten, kann man nicht umhin, dieses Beispiel aus der Vergangenheit zu zitieren, um die Zukunft dieser Hauptstadt des neuen Mitteleuropa zu beleuchten. Die OECD, innerhalb derer Österreich ein sehr aktives und viel beachtetes Land ist, freut sich darüber, an der Initiative der Stadt Wien mitzuwirken und einen Beitrag zu den Arbeiten dieser internationalen Konferenz leisten zu dürfen. Die Rolle des Sekretariates dieser Organisation besteht, wie Sie alle wissen, darin, die Länder bei der Planung und

MUSD 98 Umsetzung politischer Lösungen für Probleme, mit denen sie konfrontiert sind, zu unterstützen. Bei diesem Thema der Migrationen und der Stadtentwicklung verfügen wir in zweifacher Weise über Erfahrung. Einerseits werden in der Arbeitsgruppe über Migrationen der OECD Arbeiten zur Beobachtung und Analyse der Migrationsbewegungen und -politik durchgeführt. Ich rufe in Erinnerung, daß mit diesen Arbeiten vor mehr als 30 Jahren (im Jahre 1967) begonnen wurde — und zwar in einer Zeit, in der die Mitgliedsstaaten versuchten, ausländische Arbeitskräfte anzuwerben, um den Erfordernissen des Arbeitsmarktes zu entsprechen. Der makroökonomische Hintergrund hat sich grundlegend geändert. Das Angebot an ausländischen Hilfsarbeitern übersteigt gerade jetzt, wo die integrative Funktion des Arbeitsmarktes in Europa schwächer wird, bei weitem die Nachfrage. Mein Kollege Jean-Pierre Garson wird über die neuesten Tendenzen und die derzeitigen Befürchtungen der in den OECD-Ländern für die Migrationspolitik Verantwortlichen referieren. Andererseits werden urbane Fragen in der OECD mit großer Aufmerksamkeit verfolgt. 80% der Bevölkerung der OECD lebt in Städten. Mein Kollege Josef Konvitz wird uns die Zusammenfassung von Arbeiten über die bestimmende Rolle der Städte in Bezug auf Wirtschaftswachstum, soziales Gleichgewicht und Umweltschutz präsentieren. Gemeinsam stellen diese Ziele das dar, was wir dauerhafte Entwicklung nennen, die auch das Thema der tberlegungen dieser Konferenz ist. Die Städte und besonders die Großstädte waren und sind immer noch das Ziel der meisten Einwanderer und ihrer Familien. Dies ist der Ort, an dem sie leben und arbeiten, wo sie mit Wohnproblemen und Problemen der Spracherlernung, der Schulbildung und der beruflichen Eingliederung ihrer Kinder, der Gesundheit, aber auch der Integration im Gastland und nicht immer leicht zu lösenden Koexistenzproblemen mit den Bewohnern des Einwanderungslandes oder sonstigen Immigranten konfrontiert sind. Zwar spielen die Regierungen (und supranationale Organisationen wie die EU) eine bestimmende Rolle bei der Steuerung der Einwanderungsströme, aber die Städte sind der Ort, an dem die berufliche, soziale und kulturelle Integration der Einwanderer stattfindet und wo sie gefördert werden kann. Wie zahlreiche wirtschaftliche und soziale Probleme, hat diese Frage der Integration wegen des hohen Ausländeranteils in manchen Städten und bestimmten Vierteln eine starke territoriale Komponente. Diese Konzentration ist manchmal weniger ausgeprägt, wie zum Beispiel in Deutschland. Sie variiert auch stark je nach dem Ursprungsland. Zum Beispiel wurde in einer kürzlich über die nordenglischen Städte durchgeführten Studie festgestellt, daß Pakistani manchmal in den ärmsten Vierteln konzentriert leben, Inder aber über mehrere Viertel verteilt sind und sogar in hohem Maße in den reichen Vierteln zu finden sind. Bei ersteren handelt es sich um Neuzuwanderer, die wenig qualifizierte Arbeiter ländlichen Ursprungs sind, während die zweiteren schon seit längerem im Land weilen, eine bessere Ausbildung haben, oft der Mittelklasse angehören und meist Vertreter freier Berufe sind. Insgesamt gesehen ist diese Konzentration aber eine alte und überall zu findende Tatsache, die sich in den meisten unserer Länder zu verstärken scheint. Es gibt nur wenige Initiativen zur Verteilung oder zur Bildung einer "Mischung", die wirklich ihr Ziel erreicht hätten. Die Wohnbedingungen und die Umstände der Streuung bei der Wohnverteilung scheinen bei diesen Ansammlungen, bei denen lokale und sozioethnische Faktoren sehr wichtig sind, eine große Rolle zu spielen. Diese Konzentration kann die Form eine erzwungenen oder aufgrund von ethnischen Affinitäten frei gewählten Segregation annehmen, ist aber nicht unbedingt ein Hindernis für die Integration. Sie kann positive äußere Auswirkungen haben, und die Bildung bestimmter ethnischer Unternehmen oder wirtschaftlicher Aktivitäten hervorrufen. Die Wachstumsrate der Anzahl der unabhängigen eingewanderten Arbeiter ist im Durchschnitt in allen Ländern höher als jene der Einheimischen und dies besonders in den Städten, die es einen hohen Ausländeranteil aufweisen. Diese Konzentrationen haben allerdings auch negative Folgen, da bestimmte Viertel stigmatisiert werden, weil ein großer Abwanderungsdruck auf die Einheimischen ausgeübt wird und Spannungen zwischen den verschiedenen Gruppen entstehen. Dies ist oft in Krisenvierteln der Fall, in denen Arbeitslosigkeit, Unsicherheit und Kriminalität herrschen, die sich vielleicht im Laufe der letzten 20 Jahre noch verstärkt haben. Die Probleme dieser Viertel gehören zu den dringlichsten Problemen,

mit denen die entwickelten OECD-Länder konfrontiert sind. In diesen Vierteln, die Gegenstand einer spezifischen Urbanpolitik sind, leben je nach Land 7 bis 25/o der Einwohner unserer großen Stadtzentren unter heiklen Wohnbedingungen. Die von uns durchgeführte und vor kurzem veröffentlichte Studie zeigt, daß der Ausländeranteil in diesen schwierigen Vierteln im Durchschnitt eineinhalb (in Kanada) bis 2, 7 (Schweden) mal so hoch ist, wie im Durchschnitt der Stadt. Dieser Zusammenhang zwischen den armen Vierteln und dem Anteil der darin ansässigen Ausländer ist aber nicht unbedingt ursächlicher Natur. Das bedeutet nicht, daß die Ausländer ärmer sind, sondern daß sie in diesen Vierteln leichter Wohngelegenheiten finden. Das gleiche gilt für den Zusammenhang zwischen dem Ausländeranteil und der Arbeitslosigkeit. Ohne der Diskussion, die die Fachleute im nächsten Plenum führen werden, vorgreifen zu wollen, möchte ich doch hervorheben, daß die Debatte über die Einwanderungsfragen und die Stadtentwicklung mit Augenmaß und pragmatisch geführt werden muß. Ich werde dies tun, indem ich einige Tatsachen oder Überzeugungen in Erinnerung rufe. 1. Wanderunsbewegungen sind kein neues Phänomen. Sie existierten schon seit immer und über lange Zeit hinweg. Wenn wir der Meinung sind, daß unsere Demokratien und unsere Wirtschaftssysteme durch Öffnung, regionale Integration, Handel und internationale Zusammenarbeit gestärkt werden, dann müssen wir die ethnische Vielfalt, die Identität der verschiedenen Gemeinschaften und die Integration dieser Bevölkerung anerkennen und akzeptieren. Immigration ist zuallererst ein wirtschaftlicher Wachstumsfaktor und kein Faktor für Arbeitslosigkeit oder eine Bedrohung für die Arbeitsplätze der Einheimischen, die nationale Identität oder den sozialen Zusammenhalt. 2. Die nationalen oder (im Fall des Schengenabkommens oder der Dubliner Flüchtlingskonvention) gemeinschaftlichen politischen Maßnahmen zur Steuerung der Einwanderungsflüsse funktionieren, auch wenn sie schwierig umzusetzen sind und von Demagogen angeprangert werden. Ich lade alle, die Zweifel daran haben und die den Auswirkungen der Erweiterung der europäischen Union auf die Nachbarländer Österreichs mit Unruhe entgegensehen, dazu ein, sich die iberische Halbinsel anzusehen, ein Beispiel für eine MUSD 98 gelungene Immigration in die europäische Union und für die Wirksamkeit der Übergangsmaßnahmen bezüglich der Ansiedlungsfreiheit von Personen. 3. Diese politischen Maßnahmen werden nicht nur auf nationaler Ebene ergriffen und sind weder vereinheitlicht noch normiert. Auf lokaler Ebene findet die Integration der Einwanderer in den Arbeitsmarkt und in die Gesellschaft statt. Sie erfordert Gesprächsbereitschaft, Mithilfe durch die Einwanderer und ihre Verbände und eine starke Innovationsfähigkeit seitens der Lokalpolitiker und der bürgerlichen Gesellschaft. Gelungene oder mißlungene internationale Erfahrungen auf diesem Gebiet stellen einen reichhaltigen und lehrreichen Erfahrungsschatz dar. Allerdings dürfen die verschiedenen, für einen bestimmten Sektor konzipierten politischen Projekte — beispielsweise im Bereich des Wohnens die lokalen Bemühungen um Integration nicht zunichte machen, indem sie die soziale und ethnische Segregation fördern. 4. Schließlich und dies ist eines der Ergebnisse unserer bereits genannten, jüngsten Studie dürfen die Probleme eines sich in Schwierigkeiten befindenden Viertels und der darin ansässigen Einwanderer nicht durch zielgerichtete Maßnahmen, die sich nur auf das Viertel richten, gelöst werden, sondern erfordern die globale Sichtweise und den größeren Bezugsrahmen der Stadtentwicklung. Die verschiedenen Viertel einer Stadt hängen gegenseitig voneinander ab. Es ist wichtig, besonders auf dem Gebiet des Wohnens und des Arbeitsmarktes Investitionsund Mobilitätshindernisse zu beseitigen, und den Einwohnern dieser Viertel unabhängig von ihrer Herkunft den Zugang zu den Dienstleistungseinrichtungen auf dem Gebiet des Arbeitsplatzes, der Ausbildung und der Gesundheit zu ermöglichen und an der Schaffung ihrer Zukunft mitzuwirken. Abschließend kann man sagen, daß die Stadt nicht nur das verzerrte Spiegelbild unserer Gesellschaft ist. Sie ist auch das Experimentierfeld, auf dem neue soziale Bindungen zwischen Menschengruppen mit immer unterschiedlicherer Herkunft geschaffen werden. Sie ist der Mittelpunkt eines komplexen Systems, dessen Entwicklung von den groBen makroökonomischen und geopolitischen Veränderungen unserer "globalisierten und interdependenten Welt" bestimmt wird. Sie ist in einem

MUSD 98 bestimmten Territorium verankert, das bestimmte Eigenheiten, seine Dynamik und seine eigene Geschichte hat und was für eine Geschichte, wenn wir an Wien denken! Ihre Zukunft wird vor allem vom Willen ihrer Entscheidungsträger und Akteure abhängen, um für ihre Stadt eine dauerhafte Zukunft zu schaffen, in der menschliche Gemeinschaften in gegenseitigem Verständnis füreinander leben und arbeiten können. Zur Autorin: OECD, Leiterin des Territorial Development Service Bildungswerdegang 1971 1968 1966 Centre d'Etude des Programmes Economiques — Paris Postgraduate-Abschluß in Volkswirtschaft Universität Paris, Abschluß in Buchhaltung und Betriebswirtschaftslehre Institut d'Etude Politique in Paris, Abschluß in Volksund Betriebswirtschaftslehre Beruflicher Werdegang Positionen innerhalb der OECD Derzeit Leiterin des Territorial Development Service 1991 1996 Abteilungsleiterin, Wirtschaftsabteilung 1990 Sonderassistentin im Privatbüro des Generalsekretärs 19881989 Verantwortlich für wirtschaftliche Kurzzeitprognosen, Wirtschaftsabteilung 1979 1987 Leiterin mehrerer Country Desks — Wirtschaftsabteilung 1974 — 1978 Volkswirtschaftlerin, Wirtschaftsabteilung Position vor Eintritt in die OECD 1968-1973 Ökonomin. Direction de la Provision, Finanzministerium, Paris 10

Tendenzen nachhaltiger Stadtentwicklung Joseph Konvitz OECD Paris Nachhaltigkeit ist das Paradigma der Stadtentwicklung in den neunziger Jahren. Das Konzept der nachhaltigen Entwicklung ist nicht erst in unserer Zeit entstanden, aber noch nie wurde es so weithin angewendet. Wenn dieser Begriff so viele Menschen anzieht und in so vielen Zusammenhängen auftaucht, so könnte das daher kommen, daß er für verschiedene Personen eine unterschiedliche Bedeutung hat. Manchmal wird er verwendet, um den Status quo zu verteidigen, und manchmal, um radikale Veränderungen zu fordern. Es gibt Pessimisten, die meinen, daß Städte und insbesondere Großstädte in Industriestaaten eine Bedrohung für die Nachhaltigkeit darstellten, daß Globalisierung und Marktkräfte Teil des Problems seien, und daß Städte nicht nachhaltiger gemacht werden könnten oder dies zumindest tiefgreifende sozioökonomische Veränderungen erfordere. Die Optimisten meinen wiederum, daß die Probleme des Städte übertrieben würden und durch größeres Wirtschaftswachstum regelbar gemacht werden könnten, und daß die größte Bedrohung für die Nachhaltigkeit der Städte in den Entwicklungsländern bestehe. Schließlich gibt es Pragmatiker, die zugeben, daß die Städte Probleme haben und manche dieser Probleme sich verschärfen, aber der Meinung sind, daß die Grenzen, innerhalb derer unsere Städte funktionieren, durch soziale, wirtschaftliche und technologische Innovationen im Rahmen eines Prozesses inkrementaler Veränderungen erweitert werden können. Ich bin Pragmatiker. Die nachhaltige Stadtentwicklung ist ein zukunftsorientiertes Konzept, das die Rolle der Städtepolitik und lokalen Initiativen in der Gestaltung eines Veränderungsprozesses betont. Hier die Definition der Nachhaltigkeit im Bericht der Brundtland-Kommission aus dem Jahre 1987: "Nachhaltige Entwicklung ist eine Entwicklung, die den Bedürfnissen der Gegenwart entspricht, ohne die Fähigkeit künftiger Generationen zu beeinträchtigen, ihren eigenen Bedürfnissen zu entsprechen. " MUSD 98 Der Begriff "Nachhaltigkeit", der sich ursprünglich auf Umweltfragen und natürliche Ressourcen bezog, umfaßt heute auch die sozialen und wirtschaftlichen Dimensionen der Städte. Diese aspektreiche und mehrdeutige Definition des Begriffs "Nachhaltigkeit" wird gegenwärtig weithin in der Diskussion über Städte und Städtepolitik verwendet, da er die Beziehungen zwischen den verschiedenen Aspekten städtischer Entwicklung aufzeigt. In bezug auf die Umwelt lenkt diese Definition die Aufmerksamkeit auf den Einsatz natürlicher Ressourcen in Städten sowie auf die Auswirkungen der Städte auf die Biosphäre, was oft seinen Ausdruck im Satz vom "lokalen Handeln, globalen Denken" findet. Hierzu gehören Themen wie die räumliche Ausdehnung der Städte, Probleme der Bodennutzung, Luftund Wasserqualität, städtische Lebensweisen und Fortbewegung in der Stadt. Vom sozialen Standpunkt aus bedeutet der Begriff "Nachhaltigkeit", daß das soziale und Humankapital erhalten und verstärkt werden muß; dieses Ziel erfordert Strategien, die Ausgrenzung, Armut, Trennung und Unsicherheit bekämpfen und die soziale Integration fördern. Der soziale Zusammenhalt wird als immer wichtiger für die Nachhaltigkeit der Städte erkannt. In Städten, die definitionsgemäß durch sozioökonomische, kulturelle und ethnische Vielfalt gekennzeichnet sind, werden friedliches Zusammenleben, Toleranz und Solidarität geschätzt. In wirtschaftlicher Hinsicht sind nachhaltige Städte in der Lage, ihre wirtschaftliche Grundlage zu restrukturieren und zu erneuern, ohne Subventionen einzufordern oder die Entwicklung anderer Städte zu beeinträchtigen. Wirtschaftswachstum, das hohe soziale und ökologische Kosten verursacht, ist nicht nachhaltig. In einer stärker nachhaltig organisierten Stadt werden die positiven Wirkungen des Ballungsraumes intensiviert, während die negativen kontrolliert oder vermindert werden. Warum ist die nachhaltige Stadtentwicklung heute ein so wichtiges Konzept geworden? Dafür gibt es drei Gruppen von Gründen. Zuerst einmal entspricht das Konzept den erkannten Problemen. Dies bedeutet nicht nur, daß die Probleme der Städte sich vielleicht verschärfen, sondern auch, daß ihnen vielleicht mehr Aufmerksamkeit geschenkt werden wird. Zweitens paßt dieses Konzept gut zu Dezentralisation und Subsidiarität wie auch zu einem Ansatz für wirtschaftliche Entwicklung und 11

MUSD 98 Globalisierung, der die Eigenschaften und Lebensqualität von Städten und Regionen betont. Drittens schließlich erlaubt es die Nachhaltigkeit den Menschen zu einer Zeit, da die Städte eher durch äußere Ereignisse und Trends beeinflußt zu werden scheinen als durch einen inneren Entwicklungsprozeß, eine gewisse Kontrolle über ihr Leben zum Ausdruck zu bringen. Nachhaltigkeit entspricht einem Bedürfnis nach einer Vision für die Zukunft und inspiriert die Führung durch gewählte Beamte und Vertreter der Bürgerschaft. Die Städtepolitik setzt voraus, daß Wirtschaftswachstum per se nicht ausreicht, um das Funktionieren der Städte zu verbessern. Schlußendlich zwingt uns die Nachhaltigkeit zu definieren, in welcher Art von Städten wir leben wollen. Aus Zeitgründen kann ich diese Ideen nicht alle im Detail ausführen, möchte aber doch einige der städtischen Probleme hervorheben, die mit dem Prinzip der Nachhaltigkeit zusammenspielen. 1) Un esteuerte räumliche Ausdehnun . Die Städte wachsen an der Peripherie und verbrauchen ländliche Gebiete in einem Ausmaß, das weit über ihrem Bevölkerungswachstum liegt. In den Vereinigten Staaten hat die Beliebtheit von Einfamilienhäusern in den Vororten dazu geführt, daß mehr als eine Million Quadratkilometer Land heute als Privatrasenflächen genützt werden. Das Phänomen der Zersiedelung wird meist mit Städten verbunden, die sich nach dem amerikanischen Muster entwickelt haben, insbesondere im Norden und Süden, wo die Bevölkerungsdichte bereits vorher niedrig war. In den fünfziger Jahren lebten 80 Prozent der Einwohner des Großstadtgebiets von San Antonio (etwa 600. 000 Personen) innerhalb der damals 70 Quadratmeilen des Stadtgebiets; heute umfaßt die urbanisierte Zone 438 Quadratmeilen und 1, 4 Millionen Einwohner. Jede zehnprozentige Zunahme der Bevölkerung von Minneapolis-St. Paul führt einer 25-prozentigen Zunahme des von der Stadt aufgesogenen Gebiets. Aber dieses Problem ist auch im Nordosten zu beobachten. Die Bevölkerung des Großstadtgebiets von New York-New Jersey-Connecticut hat sich um 13 Prozent erhöht, während die Landaufschließung um 60 Prozent zunahm. Ähnliche Trends sind in Europa zu beobachten. In Großbritannien werden 11. 000 Hektar Land jährlich in dieser Weise verbraucht, während jedes Jahrzehnt etwa zwei Prozent der landwirtschaftlich genützten Fläche der Europäischen Union für städtische Zwecke umgewidmet werden. Diese Tendenz zur Stadtentwicklung an den Außengrenzen wurde von immer größerer Motorisierung begleitet. Die Anzahl der Pendler, die große Entfernungen mit dem Auto zurücklegen, nimmt schneller zu als die jener, die nur kurze Strecken fahren. Verkehrsverstopfungen werden immer schlimmer, und Fahrten innerhalb der Stadt sind heute der größte Einzelfaktor der zum weltweiten Temperaturanstieg beitragenden Luftverschmutzung. Außerdem hat die Versiegelung von Flächen durch den Straßenbau in vielen europäischen Ländern zu Problemen im Wasserhaushalt geführt. Zersiedelung geht mit höheren Infrastrukturkosten und verstärkter Abhängigkeit von Auto einher. Diese Veränderungen in der Größe und Raumstruktur von Stadtgebieten kann Veränderungen in der Lebensweise sowie in der Gestaltung der Freizeit begleiten und fördern. Allerdings muß gesagt werden, daß wir nur sehr wenig über diese Veränderungen und ihren Zusammenhang mit der Wahl des Wohnorts und der Pkw-Nutzung wissen. Es ist aber möglich, daß wir am Beginn einer Ära stehen, in der neue Methoden der Raumplanung und -regelung weithin eingeführt werden, um der räumlichen Veränderung der Städte eine neue Richtung zu geben. 2) Soziale Zers litterun . In Städten, die große Flächen einnehmen, gestaltet sich die soziale Integration insofern schwieriger, als unterschiedliche sozioökonomische und ethnische Gruppierungen sich leichter zerstreuen und trennen können. Lebt mehr als die Hälfte der Bevölkerung in verstreuten Vororten, wie dies in den meisten nordamerikanischen Großstadtgebieten, aber auch gelegentlich in Europa der Fall ist, und entsteht ein Wettbewerb zwischen Stadtzentrum und Einkaufszentren an der Peripherie, dann gibt es immer weniger Orte, die allen Einwohnern bekannt sind und von allen genutzt werden. Zersiedelung bedeutet, daß viele ältere Stadtbezirke für geschäftliche und Wohnnutzungen weniger attraktiv werden. Altlasten oder städtische Gebiete, die möglicherweise kontaminiert sind und von denen es Tausende in europäischen und amerikanischen Städten gibt, sind ein besonderes Beispiel für dieses Phänomen. Weitgehende Abnahme von Investitionen und Vernachlässigung bedeuten, daß es leichter zur Entwicklung benachteiligter Zonen innerhalb von Städ12

ten kommen kann, wo dann meist Menschen leben, die eher von Arbeitslosigkeit bedroht sind und oft niedrigere Einkommen haben. Diese Polarisierung wird noch durch immer größere Einkommensund Chancenunterschiede vorangetrieben. Benachteiligte Gebiete zeichnen sich dadurch aus, daß der normale städtische Regenerationsprozeß, in dem neue wirtschaftliche Aktivitäten die alten ablösen, nicht mehr greift. Die in diesen Gebieten ansässigen Menschen stellen fest, daß sie immer mehr vom städtischen Arbeitsmarkt abgeschnitten sind und ihr Zugang zu Einkaufsmöglichkeiten und grundlegenden öffentlichen Dienstleistungen immer stärker eingeschränkt ist. Dies erklärt unter anderem, warum diese Gebiete in eine Spirale des Verfalls geraten. In einer Stadt, die sich flächenmäßig ausdehnt, ist der Sozialund Marktdruck zu gering, um diese Gebiete und ihre Bevölkerung in die großstädtische Wirtschaft zu integrieren. So können sich soziale Polarisierung und räumliche Trennung verbinden und dabei eine urbane Krankheit wieder aufflammen lassen, die wir für besiegt hielten. Im schlimmsten Falle kann das Problem der benachteiligten städtischen Gebiete zu weitgehender Vernachlässigung und Gleichgültigkeit führen. Senator Daniel Patrick Moynahan meinte, daß die Öffentlichkeit sich nur auf eine bestimmte Anzahl von Problemen gleichzeitig konzentrieren bzw. diese zu lösen versuchen könne. In einem wichtigen Artikel aus dem Jahre 1993 mit dem Titel "Defining Deviancy Down" (wörtlich: Definition einer Abweichung nach unten) beschrieb er, wie die Menschen beginnen, Probleme und Situationen als normal zu behandeln, die früher Besorgnis erregten und eine Reaktion forderten. Die soziale urbane Agenda könnte sich als eine noch härtere Nuß erweisen. 3) Gerin es Vertrauen in ie Re ierun . Forscher, die die öffentliche Meinung studieren, schließen aus ihren Untersuchungen, daß ein immer größerer Prozentsatz der Menschen bezweifelt, daß die Regierung in der Lage sei, ihre Probleme zu lösen. Joseph S. Nye, jr. , Dekan der Kennedy School of Government in Harvard und ehemaliger stellvertretender Verteidigungsminister der USA, hat ein Buch mit dem Titel "Wh Peo le Don't Tr t Governm nt" (Warum das Volk der Regierung nicht vertraut) verfaßt, in dem er berichtet, daß im Jahre 1964 drei Viertel der amerikanischen Bevölkerung der Bundesregierung zutrauten, meist das Richtige zu tun, jedoch heute durchgeführte Umfragen zeigen, daß MUSD 98 nur mehr 25 Prozent dieses Vertrauen haben. Professor Nye führt vier Gründe für diesen Trend an: Veränderte Einstellungen gegenüber der Autorität, die Folgen der Globalisierung für Produktion und Beschäftigung, die Macht der Lobbys und abnehmende Treue gegenüber politischen Parteien und schließlich negative Berichterstattung der Medien über die Regierung. Dieses Problem ist beileibe kein rein amerikanisches, wie Artikel über die Haltung der Öffentlichkeit und Wahlbeteiligung in anderen Ländern zeigen. Eine wachsende Anzahl von Studien zeigt eine Korrelation zwischen Niveau des Sozialkapitals, Wert des Vertrauens und Wirtschaftswachstum auf. Hier setzt ein Teufelskreis ein: Langwierige Probleme schwächen das Vertrauen in die Regierung, aber ohne Vertrauen kann die Regierung nicht mutig oder konsequent handeln. Die Häufung städtischer und insbesondere umweltbezüglicher Probleme ist ein gutes Beispiel. In der Verfassungshierarchie moderner Staaten stellen die Gemeinden die niedrigste Regierungsebene dar, aber für viele Bürger und Bürgerinnen ist die Stadtverwaltung die höchste Regierungsebene, mit der sie regelmäßig zu tun haben. Dieses Problem hängt direkt mit der Nachhaltigkeit der Stadtentwicklung zusammen. Fragen der nachhaltigen Entwicklung, die für jene attraktiv sind, welche öffentlichen Themen neuen Sinn und eine neue Vision verleihen wollen, können auch die Beziehungen zwischen Bevölkerung und Regierung neu gestalten helfen. Zwar wird dies nicht einfach sein. Nachhaltige Entwicklung bedeutet nicht, eine Formel anzuwenden, und kann auch nicht auf ein simples Heilmittel reduziert werden. Es geht eher um einen Prozeß der Innovation und Anpassung. Da der wirtschaftliche und soziale Wandel so viele Aspekte der Städte beeinflußt und dieser Wandel oft seinen Ursprung außerhalb der Stadt hat, neigen die Menschen dazu, die Städte als Opfer von Umständen zu betrachten, auf die sie keinen Einfluß nehmen können. Dieses Gefühl der Ohnmacht kann von extremistischen Parteien ausgebeutet werden, die behaupten, alle Antworten auf die schwierigen Fragen zuhaben. Pläne und Politiken, die Städten mehr Nachhaltigkeit verleihen sollen, brauchen Zeit für ihre Umsetzung und erstrecken sich über einen längeren Zeitraum als eine Wahlperiode. Um eine Wahlbevölkerung heranzubilden, die solche Maßnahmen und Politiken unterstützt, muß die Öffentlichkeit verstehen, was geschieht, warum die Veränderungen nötig sind, und welche 13

MUSD 98 Vorteile sich daraus ergeben werden. Wir brauchen neue Wege des Verständnisses und der Kommunikation von Informationen über Städte insgesamt sowie neue Entscheidungsprozesse, welche die verschiedenen Bestandteile der Stadtregionen verknüpfen. Vor einem Jahrhundert sahen sich die Stadtpolitiker einem historischen Scheideweg gegenüber, der unserem heute, zu Beginn des Informationszeitalters, ähnlich ist, als nämlich eine technologische Ära, die auf der Nutzung von Kohle und Dampfkraft beruhte, zu Ende ging und eine neue Periode des Erdöls und der Elektrizität begann. Auf diese Herausforderung reagierten die Politiker damals mit einer Vision der Städte der Zukunft, die Investitionen in die Infrastruktur, in öffentliche Dienste und Unterricht sowie auch die Herausbildung einer professionellen Stadtverwaltung vorsah. Diese Bemühungen in Stockholm und Chicago, in Lyon und Manchester, in Antwerpen und Wien, in Glasgow und Melbourne legten den Grundstein für die öffentlichen Verkehrsmittel, Parks, Einrichtungen und Dienstleistungen, auf die sich Millionen von Menschen bis zum heutigen Tag verlassen. Im Jahre 1911 beschwor der Wiener Architekt Otto Wagner in seinem Buch "Die Großstadt" das Bild einer demokratischen Stadt, in der moderne Architektur und Massenverkehrsmittel es Menschen mit unterschiedlichem sozialen Hintergrund und unterschiedlicher Nationalität ermöglichen, eine einheitliche Gesellschaft zu bilden. Im Jahre 1910 erläuterte H. G. Wells die Idee einer Megastadt als Netzwerk von Städten, zwischen denen sich ländliche Gebiete über ganze Regionen erstrecken würden, und schuf so ein Modell des territorialen Gleichgewichts, das modernen Verkehrs-, Versorgungsund Kommunikationssystemen entspricht. In seinem großen Plan für Chicago aus dem Jahre 1908 zeigte Daniel Burnham, wie großzügige öffentliche Flächen, geschäftliche Einrichtungen, Wohngebiete und Parks in einem kohärenten Muster verwoben werden können, das auch die Natur respektiert. Diesen Visionären war ein Verständnis des sozialen Wandels in den Städten gemein. Sie glaubten, daß die Städte der Zukunft von Menschen bewohnt würden, die gebildeter und wohlhabender wären als ihre Vorfahren und die es auch besser verstehen würden, neue Regierungsformen an ihre Bedürfnisse anzupassen. Ideen und Einstellungen haben eine Bedeutung. Wir können es uns nicht leisten, die Hände in den Schoß zu legen: In diesem Falle würden viele Probleme der Städte nur schlimmer werden. Der Weg in die Nachhaltigkeit ist der einzige, der uns offensteht. Die Geschichte zeigt uns, daß Bemühungen zur Kontrolle der Größe und wirtschaftlichen Entwicklung von Städten nicht funktionieren. Wie natürliche Ökosysteme sind Städte dynamisch. Wie uns der Geograph Yi-Fu Tuan ins Gedächtnis ruft, ist die Stadt "ein Konstrukt von fast unvorstellbarer Komplexität". Das Konzept der Ökologie impliziert, daß ein urbanes System nur durch die Anpassung an die Veränderung überleben kann. Die Schaffung einer nachhaltigen Stadt bedeutet, eine Stadt zu errichten, die ihrer Natur nach anpassungsfähig ist und sich durch Vielfalt und Verschiedenheit auszeichnet. Die Herausforderung liegt nicht darin, die Veränderung zu stoppen, sondern die Entwicklung parallel zur Evolution der Städte zu lenken. Die OECD nimmt unter den internationalen Bemühungen zur Definition der Politiken und instrumente, die die Entwicklung der Städte in eine nachhaltigere Zukunft geleiten können, eine führende Stellung ein. Die Konferenz über Städte und die neue globale Wirtschaft im Jahre 1994 stellte unter Beweis, daß es positive Beiträge der Globalisierung für die Stadtentwicklung gibt, unter anderem — und nicht zum geringsten Teil — durch die Erhöhung der Problemlösungskapazität der Städte. Das zwischen 1992 und 1995 durchgeführte Projekt über die ökologische Stadt versuchte, ein Problem anzugehen, das bereits in früheren Arbeiten der OECD über städtische Umweltpolitik angesprochen worden war wie nämlich städtische Umweltfragen in die allgemeine Stadtpolitik integriert werden könnten. Als dieses Projekt in den Wochen nach dem RioGipfel gestartet wurde, lag das Schwergewicht noch stark auf dem Umweltsektor. Das Projekt über die ökologische Stadt ging von einer breiten Definition der Nachhaltigkeit aus, die neben den ökologischen Aspekten auch soziale und ökonomische Fragen berücksichtigte. Dieses Ziel der politischen Integration ist noch immer grundlegend, und der räumliche Kontext der Stadt bietet einen Rahmen, innerhalb dessen die Integration umgesetzt werden kann. Wie in dem Bericht "Innovative Strate ibeschrieben, ist wahrscheinlich, daß integrative Strategien eher zukunftsorientierte, proaktive, flexible Politiken hervorbringen und gegenüber loka14

len Gegebenheiten und Prioritäten sensibler sind nachteili ter Stadt ebiete" (1998) behandelt die Phänomene sozioökonomischer Unterschiede in bezug auf räumliche Strukturen in Städten. Wo liegen die Verbindungen zwischen Nachhaltigkeit und Migration? Der originelle Ansatz dieser Konferenz besteht in der Verknüpfung des Themas der nachhaltigen Stadtentwicklung mit dem der Migration. Migrationspolitik ist meist national und ihre Konsequenzen sind oft in den Städten am stärksten fühlbar, da sich Migrantengemeinschaften im allgemeinen in wenigen und üblicherweise in den größten — Städten eines Landes konzentrieren. Die integration von Migranten erfordert daher einen städtischen Ansatz in den Bereichen Wohnbau, Unterricht, Arbeitsmarkt sowie bei kulturellen und öffentlichen Maßnahmen. Dieser integrative Ansatz ist ein wichtiges Merkmal nachhaltiger Entwicklungspolitik für Städte. Daher liegt die Herausforderung darin, diese Politiken so zu adaptieren, daß die Bedürfnisse von Migranten und die Vorteile, die diese Menschen für die Städte mit sich bringen, besser berücksichtigt werden. Die Tatsache, daß Migranten eher in benachteiligten Stadtgebieten wohnen als in anderen Bezirken, verweist auf die Größe dieses Problems wie auch auf den Bedarf nach einer gebietsbezogenen Politik. Einerseits ist die Integration in diesen Gebieten schwieriger, andererseits kann kein Fortschritt im Sinne einer nachhaltigen Stadtentwicklung erzielt werden, wenn die Lebensbedingungen von Migranten in den Städten nicht wesentlich verbessert werden. Gegenseitige Abhängigkeit ist ein kritisches Thema der Nachhaltigkeit. Die Ressourcen einer Großstadtregion müssen in jenen Stadtteilen zum Tragen kommen, wo soziale, wirtschaftliche und Umweltprobleme der Stadt sich konzentrieren, damit diese Gebiete und ihre Bevölkerung besser in die dynamische Gesellschaft, die sie umgibt, integriert werden können. Die Kosten eines Mißerfolgs spiegeln sich in immer größerer sozialer Zersplitterung und räumlicher Trennung. Die Präsenz von Migranten in Städten ist kein besonderes Problem, das die nachhaltige Entwicklung beeinträchtigt, aber die Bedürfnisse dieser Menschen müssen beachtet werden, wenn ein Fortschritt erzielt werden soll. Ich möchte dies näher ausführen und mich dabei auf drei Aspekte nachhaltiger Entwicklung konzentrieren. MUSD 98 Erneuerun der wirtschaftlichen Grundla e In ihrem bedeutenden Buch "Cities and the Wealth of Nations" (Städte und der Reichtum der Nationen) (1984) beschrieb Jane Jacobs die einzigartigen Funktionen der Städte als primäre Kräfte der Entwicklung und Ausdehnung wirtschaftlichen Lebens. Städte erzeugen die Atmosphäre, in der Innovationen in das tägliche Leben eingefügt werden. Einwanderer spielen eine wichtige Rolle im Prozeß der wirtschaftlichen Erneuerung, wie durch Beispiele belegt wird, die sich von den Hugenotten im London, Berlin und Amsterdam des 17. und 18. Jahrhunderts zu den Jamaikanern im modernen Toronto oder den Pakistanis im Leicester der Gegenwart spannen. Oft sind diese Menschen in Marktaktivitäten als Händler, Wiederverkäufer und Verkäufer tätig und werden häufig in Wirtschaftsbereichen aktiv, die der Restrukturierung bedürfen, wie dies etwa in der Textilbranche der Fall war. Dies zeigt, daß es in der Diskussion über Migranten und Stadtwirtschaft um mehr geht als um deren Bereitschaft, niedrigere Löhne oder bestimmte Arbeiten zu akzeptieren. Der Grund, warum viele Migranten sich entschließen, Unternehmer zu werden, sind zu vielfältig, um sich auf eine simple Formel reduzieren zu lassen, aber die Korrelation ist dennoch wichtig. Unternehmen, die von Mitgliedern ethnischer Minderheiten und Migranten geleitet werden und auf Familienund Gemeinschaftsnetzwerke innerhalb und außerhalb der Stadt zurückgreifen, können viele wirtschaftliche Aktivitäten praktikabel machen und dem Handel neue Wege eröffnen. Allerdings liegt eine große Herausforderung darin, Migrantengruppen zu helfen, in Wirtschaftszweige einzusteigen, die auf einem hohen Niveau von Wissen und Fähigkeiten beruhen. Die in den Vereinigten Staaten geführte Diskussion über zweisprachigen Unterricht zeigt nur, wie wichtig diese Frage ist. In vielen Ländern schwankt die Qualität von Schulen nach dem Gebiet, in dem sie gelegen sind, was wiederum die Wahl des Wohnorts beeinflußt und Hindernisse für die Integration schafft. Dieses Beispiel weist darauf hin, wie wichtig hier ein umfassender Ansatz ist. Eine trate ie für ver erte Ra mnutzun nd größere Nachhaltigkeit besteht in der Ausdehnung der Städte an der Peripherie, insbesondere wenn dies mit schwindenden Investitionen in Wohnbau und Grundstücke oder der Vernachlässigung des Stadtzentrums einhergeht. Die Frage, ob die so15

MUSD 98 ziale Integration von Migranten leichter erfolgt, wenn diese in homogenen Gemeinschaften oder über die Stadt verstreut leben, ist zu komplex, um hier analysiert zu werden, aber es ist offensichtlich, daß eine räumlich wie sozial fragmentierte Stadt unter einer Reihe von sozialen und Umweltproblemen leidet, die einander wechselseitig verstärken. Eine nachhaltigere Stadt wird erst dann entstehen, wenn Stadtteile, die heute vernachlässigt oder vom Verfall bedroht sind, wieder an den Rest der Stadt angebunden werden. Sozialkapital und Vertrauen können nicht aufrechterhalten werden, wenn Menschen aus verschiedenen Minderheiten sich aus dem urbanen Kollektiv ausgeschlossen fühlen, als ob sie sowohl wörtlich als auch im übertragenen Sinne keinen Platz in unseren Städten hätten. Das Bild der nachhaltigen Stadt der Zukunft setzt voraus, daß öffentlicher Raum als sozialer Hintergrund immer wichtiger wird, wobei es mehr gemischte Nutzungen (d. h. von Geschäftsund Wohneinheiten) geben wird, die auch ohne Auto gut erreichbar sind. Es sollte für alle sozialen Gruppen leichter sein, sich in einer solchen Stadt zu integrieren, als dies in Städten und Vororten möglich ist, die sich durch monofunktionale, in Zonen eingeteilte Nutzungsmuster auszeichnen. Um die Stadtentwicklung auf Nachhaltigkeit auszurichten, sind Veränderungen des Wohnund Grundstücksmarktes wesentlich. Migranten müssen neue Möglichkeiten zur Verfügung gestellt werden, damit sie nicht mehr bloß das bekommen, was die anderen nicht haben wollen. Der Prozeß der Teilhabe. Die Nachkriegszeit wurde durch einen Regelungsprozeß in der Stadtentwicklung beherrscht, nach dem Planer und Beamte Planungsregeln und Bauvorschriften anwendeten, um so Investitionen und Erschließung zu steuern. So wurde der Stadtentwicklungsprozeß stark professionalisiert und bürokratisiert, wobei die sektorale Integration sehr schwach entwickelt war, was bedeutet, daß die Konsequenzen vieler Entscheidungen nicht im voraus bedacht wurden. Es kam zu vielen Fehlern. Die nachhaltige Entwicklung geht von einem integrativen Ansatz aus, der ein hohes Maß von öffentlicher Teilhabe und Verständnis in sich birgt. Die Öffnung des Entscheidungsprozesses kann nur dann erfolgreich verlaufen, wenn alle Bewohner und Bewohnerinnen und das heißt auch alle Gemeinschaften von Irnmigranten und ethnischen Minderheiten das Gefühl haben, daß sie diesen Prozeß beeinflussen können. Forschungen haben die positive Korrelation zwischen der Integration in einen Stadtteil einerseits und der Teilhabe an größeren politischen und sozialen Fragen andererseits belegt. Bemühungen zur Integration von Einwanderern in die lokale oder kommunale Verwaltung sind daher ein willkommener Teil des Prozesses zur Schaffung einer nachhaltigen Stadtentwicklung. Wie bei vielen Themen im Kontext der Nachhaltigkeit erfordern einige der Probleme, denen sich Regierungen gegenübersehen, um den Bedürfnissen von Migranten besser zu entsprechen, eine erhöhte Koordination zwischen kommunaler und nationaler Ebene. Der knappe Zeitrahmen erlaubt mir nur eine kurze Darstellung verschiedener politischer Versuche zur Förderung der nachhaltigen Stadtentwicklung. Deutschland und Großbritannien setzen derzeit Strategien ein, um ihre Stadtzentren zu stärken und die Entwicklung der Peripherie zu steuern; in Großbritannien wird dies auch eine koordinierte nationale Verkehrspolitik erfordern. Deutschland ist vielleicht das führende Land weltweit auf dem Gebiet der neuen und wirtschaftlichen Nutzung vernachlässigter und kontaminierter städtischer Flächen und kann zahlreiche Wohnbauprojekte anführen, die die soziale Integration fördern. Die Niederlande sind bekannt für ihre Bemühungen, Wohngebiete lebenswerter zu gestalten und die Bodenerschließung in Zusammenhang mit Verkehrsstrategien zu steuern. Einige Bundesstaaten der USA spielen eine Vorreiterrolle durch ihre Pläne zur Wachstumsgestaltung, die neue Erschließungen ab einer gewissen Enffernung vom Stadtzentrum einschränken oder verbieten. Südosfflorida zeichnet sich unter den USA-Bundesstaaten durch die höchste Anzahl von Einwohnern aus, die in anderen Gegenden der Vereinigten Staaten oder im Ausland geboren wurden. Um mit einem Bevölkerungswachstum von 1, 4 auf 4, 1 Millionen Einwohner in 30 Jahren fertig zu werden, kam es in der Region zu ausgedehnten Vorortebildungen, die heute das wirtschaftliche Überleben ältere Stadtzentren sowie die ökologische Zukunft der Sümpfe gefährden. Südostflorida verfolgt nunmehr eine Politik, nach der die Entwicklung wieder hin zu den Küstenstädten gelenkt werden soll, wo auch die meisten Migrantengemeinschaften ansässig sind. Portugal und Italien versuchen, soziale Strategien mit Umweltpolitiken zu verbinden. Die skandinavischen Länder bevorzugen einen ökozyklischen Ansatz im Bauwesen und sind sehr besorgt über das Problem der sozialen Ausgrenzung. Japan fördert Um16

weltkonzepte, um die Lebensqualität in den Städten zu verbessern und Städte zu schaffen, die harmonischer mit ihrer natürlichen Umwelt koexistieren. In Australien versucht die Stadt Perth, Erschließungen für neue Wohnbauprojekte entlang öffentlichen Verkehrsrouten anzusiedeln, und der Stadt Melbourne — die viele große Einwanderergemeinden aufweist ist es gelungen, seit 1993 mehr als die Hälfte aller neuen Wohneinheiten in bestehenden Stadtteilen anzusiedeln, so daß keine Entwicklungen "auf der grünen Wiese" nötig wurden. Ich kann diese Aufzählung vielversprechender und innovativer Politiken jedoch nicht beenden, ohne einige Fragen zu erwähnen, die einer Überlegung wert sind. Wie können zuerst einmal preisliche und steuerliche Maßnahmen häufiger als Anreiz für nachhaltigen Praktiken sowie zur erhöhten Internalisierung negativer Externalitäten eingesetzt werden? Was kann zweitens getan werden, um die nachhaltige Entwicklung in jenen Städten (noch immer in der Mehrheit) zu fördern, wo wenig Interesse daran besteht und nur wenige Initiativen gesetzt werden? Drittens: Wie können die Menschen mehr aus den Erfahrungen anderer lernen und bessere "Feedback-Schleifen" entwickeln, wie man in der Kommunikationsbranche sagt, um die Leistung ihrer Stadt zu bewerten? Und viertens: Wie MUSD 98 können wir sicherstellen, daß die Agenda der nachhaltigen Entwicklung eher zu verbesserter sozialer Integration als zu immer größerer Ausgrenzung führen wird? Europa ist möglicherweise jene Weltregion, in der die Städte am ehesten in der Lage sind, eine nachhaltige Entwicklung zu initiieren. Das städtische Wachstum ist am stärksten in Asien, wo sich in der Zukunft die meisten Großstädte der Welt befinden werden, aber in den asiatischen Städten besteht ein Überhang an urbanen Problemen, die durch die derzeitige Wirtschaftslage nicht verbessert werden können. In den Vereinigten Staaten besteht Widerstand gegen die Versuche zur Einschränkung des Energieverbrauchs, und 38 der 39 größten Städte Amerikas waren 1990 demographisch und wirtschaftlich schwächer als 1980. In Europa besteht das Problem der Megastädte nicht, denn die Städte dieses Kontinents sind noch immer weitgehend in ihrer Größe überschaubar und haben ihre wichtigsten Aktiva erhalten ihre Altstädte, öffentlichen Dienste und städtischen Einrichtungen. Miteinander durch Netzwerke verbunden, werden die europäischen Städte heute vermehrt wegen der Rolle anerkannt, die sie für Integration und nachhaltige Entwicklung des Kontinents spielen. Zum Autor: Leiter der Urban Affairs Division der OECD in Paris, trat der Organisation 1992 bei. Er ist verantwortlich für die Aktivitäten in den Bereichen nachhaltige Stadtentwicklung, belastete städtische Gebiete, städtische Infrastrukturen und Städte in der neuen Weltwirtschaft. Darüber hinaus koordinierte er den Beitrag der OECD zum Habitat II Gipfel in Istanbul. Ausgebildet an den Universitäten von Cornell und Princeton, war Konvitz von 1973 bis 1992 Fakultätsmitglied der Michigan State University (USA). Im Laufe seiner akademischen Karriere schrieb er vier Bücher und über dreißig Artikel, von denen zwei mit internationalen Preisen ausgezeichnet wurden. Er ist Fellow und Honorarprofessor an amerikanischen und französischen Universitäten. 17

MUSD 98 Neuere Tendenzen auf dem Gebiet der Migration und verschiedene politische Methoden zur Integration von Zuwanderern in den OECD-Ländern Jean-Pierre Garson OECD, Paris „Man kann si ch keine bessere Schule für die Erzi ehung eines Menschen vorstellen als das Leben eines neuen Einwanderers. Er steht vor der fürchterilchen Notwendigkeit, alle seine Kräfte bis auf das äußerste anstrengen zu müssen, allein um zuüberleben. " (nach Lugwig Sittgensteih, Wien, 1899) Die Migration ist eine zu wichtige Frage, als daß man sie dem Zufall überlassen dürfte. Sie wurde in den letzten Jahren von verschiedenen politischen, meist extremistischen Gruppen vereinnahmt, um Druck auf die Wähler des Einwanderungslandes auszuüben. Um dieser unhaltbaren Entwicklung entgegenzutreten, ist es wichtig, in höherem Maße die zur Verfügung stehenden objektiven Informationen über die von der Migration aufgeworfenen Fragen bekannt zu machen. Außerdem sollten die zahlreichen Initiativen auf nationaler und lokaler Ebene zur Verbesserung der Integration von Zuwanderern unterstützt und eine wirksame Partnerschaft zwischen den verschiedenen Persönlichkeiten des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Lebens der Stadt geschaffen werden. In diesem Sinne stellt die Initiative der Stadt Wien, unter der Schutzherrschaft der OECD eine Konferenz über Migration und dauerhafte Entwicklung zu organisieren, den Versuch dar, gemeinsam harmonische und den augenblicklichen Notwendigkeiten entsprechende Lösungen zu finden. Die integration von Zuwanderern, ein hauptsächlich im urbanen Umfeld auftretendes Phänomen, ist zwar nicht neu, aber aufgrund der wirtschaftlichen und sozialen Veränderungen, denen unsere Gesellschaft im Augenblick unterworfen ist, dennoch von hoher Dringlichkeit. Außerdem ist der Integrationsprozeß je nach der Zeitperiode unterschiedlich. Ich beschäftige mich seit nunmehr fast zehn Jahren mit Integrationsfragen in der OECD. Das sind „drei Jahre nach dem Beginn des vernunftbegabten Alters und vielleicht auch des Alters der Weisheit". Wie Primo Levy sagte: „Auch die Weisheit ist eine Ware, die ein Gegenstand des Tauschs sein kann und muß. " In diesem Sinne wird die Frage der Migration seit vielen Jahren in der Arbeitsgruppe der OECD über Migration aufgefaßt und diskutiert. Wir sind hier, um diese Debatte weiterzuführen und neue Zugänge zu eröffnen. Es ist unmöglich, in einem Vortrag von 20 Minuten im Detail auf die jüngsten Tendenzen auf dem Gebiet der Migration und die verschiedenen Arten der dafür geschaffenen politischen Projekte einzugehen. Ich werde mich daher bemühen, Ihnen zunächst einmal einen schematischen Überblick über die jüngsten Tendenzen der Migrationsbewegungen zu geben. Der zweite Teil meines Vortrags ist den verschiedenen Arten von Migrationspolitik zur Verbesserung der Integration von Zuwanderern gewidmet. I. Einige Bemerkungen über die Tendenzen bei den Migrationsbewegungen Das letzte Jahrzehnt war, ebenso wie der Beginn der 90-er Jahre, von einer, je nach OECD-Land unterschiedlich intensiven Beschleunigung der Migrationsbewegungen, einer Erweiterung der betreffenden Nationalitäten und einer steigenden Anzahl der von den Zuwanderern benutzten Kanäle gekennzeichnet. Der Faktor Familie ist bei der Verteilung der großen Kategorien der Flüchtlingsströme immer der wichtigste. Der relative Anteil an Asylbewerbern und an Flüchtlingen stieg besonders in Europa gegenüber den Arbeitszuwanderern an. (siehe Tabelle 1) Die Wanderungsbewegungen auf dem Arbeitsmarkt betreffen mehr und mehr temporäre und qualifizierte Zuwanderer. Die hervorstechendsten Änderungen in der Richtung der Wanderungsbewegung bestehen in einem Beginn der Einwanderung in den traditionellen Auswanderungsländern Südeuropas. Außerdem entstanden Ost-West-Wanderungen sowie Bevölkerungsbewegungen zwischen Mittelund Osteuropa, die teilweise durch Wanderungen der Minderheiten getragen wurden. Der Anteil der asiatischen Immigranten ist nun in manchen OECD-Ländern bei den neuen Einwanderungswellen höher. 18

Insgesamt kann man sagen, daß die traditionellen Bevölkerungsströme weiterhin anhalten, auch wenn neue Nationalitäten auftauchen, bei den hauptsächlich die weibliche Bevölkerung auswandert (Philippinen, Cap Verde und Dominikanische Republik) . Die jüngsten Tendenzen der internationalen Wanderungsbewegungen der zweiten Hälfte der 90-er Jahre weisen jedoch eine Trendwende auf (siehe Tendances des migrations internationales, OECD, 1998), die von einer Stabilisierung (ja sogar Verringerung) der legalen Einwanderungsbewegung in mehreren Ländern der OECD gekennzeichnet ist. Es ist noch zu früh, um festzustellen, ob diese Umkehr der Tendenzen sich mittelfristig fortsetzen wird. Jede Verschlechterung der politischen oder wirtschaftlichen Situation in Gebieten in der Nähe der OECD-Länder könnte diese dazu veranlassen, eine größere Anzahl von Zuwanderern zu akzeptieren. Andererseits zeugen die, wenn auch per Definition nicht genau quantifizierbaren, illegalen Zuwanderungen von den Schwierigkeiten des Ziellandes und des Herkunftsstaates, die Wanderungsströme zu beherrschen. Aber wir sollten die Anzahl der illegalen Einwanderer keinesfalls unterschätzen, wie anäßlich von Ausnahmelegalisierungsmaßnahmen, die einige OECD-Länder (Italien, Spanien, Portugal, Frankreich und Griechenland) durchführten, festgestellt wurde. Wenn der Bezugsrahmen für die Analyse der Wanderungsbewegungen sich im Laufe der letzten Jahre auch auf den Osten und auf Asien ausdehnte, so darf man dennoch nicht voreilig auf OstWest-Bewegungen in einer Größenordnung, die „Invasionsrisken" mit sich bringt, schließen. Außerdem sollten auch unbedachte Vorhersagen vermieden werden, die keinerlei Änderung im Vergleich zu den vergangenen Migrationstendenzen beinhalten. Die Perspektiven für die wirtschaftliche Entwicklung in Asien, die (zumindest in den „Wunderländern") unbedacht und grenzenlos ausgedehnt wurden, sollten nach der Meinung einiger Autoren Massen von Einwanderern in diese Länder mit einem aufgrund der Exporte starken Wachstum lenken. Die Krise 1997/98 hatte jedoch die massive Rückführung von Einwanderern und eine Entlassung eines Großteils der Fremdarbeiter zur Folge. MUSD 98 Da wir uns in Wien, der Heimat zahlreicher berühmter Wirtschaftsfachleute befinden, möchte ich auf die Analysen Otto Bauers verweisen, der im Jahre 1913 erklärte, daß die Wanderungsbewegungen parallel zu den Kapitalakkumulationsbewegungen verliefen. Diese Analyse, die sich oft bewahrheitete, legte im Detail dar, daß der Rhythmus der Wanderungsbewegungen sich der Intensität der Kapitalakkumulationsbewegungen und dem Rhythmus des Wirtschaftswachstums anpaßt. Die derzeitige Asienkrise zeigt deutlich die Instabilität und Anpassungsfähigkeit der Wanderungsströme, die sich letzten Endes nach den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes richten. Brinley Thomas untersuchte für die Vereinigten Staaten genau die parallel verlaufenden Kapitalund Auswanderungsbewegungen nach Übersee, die mit der wirtschaftlichen Entwicklung dieses Landes im 19. Jahrhundert einhergingen. Trotz der Stabilisierung der Wanderungsströme spielen diese noch immer eine nicht zu vernachlässigende Rolle bei dem jährlichen Bevölkerungswachstum mehrerer OECD-Länder. Die Geburtenrate bei den Ausländern ist hoch. Der Anteil an der fremden Bevölkerung wächst schnell an (siehe Tabelle 1) und diese verzweigt sich. Es gibt mit Ausnahme jener Bereiche, die in hohem Maße von den vergangenen Ölschocks betroffen waren, auch weiterhin ausländische Hilfsarbeiter auf dem Arbeitsmarkt. Die Präsenz dieser Hilfsarbeiter weitet sich auch auf andere Sektoren als bisher aus. Die Gefahr, den Arbeitsplatz zu verlieren, wurde jedoch besonders in den OECD-Ländern für ausländische Arbeitskräfte im Vergleich zu einheimischen Hilfsarbeitern größer. Die Kluft zwischen der Arbeitslosenrate der Ausländer und jener der Inländer scheint weiterhin fortzubestehen. In mehreren europäischen OECDLändern wurde die Integration der Einwanderer in das Zielland aufgrund des Zusammenwirkens der Migrationsdynamik (Überwiegen der Familienzusammenführung und deren Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt ebenso wie die konjunkturbedingte Erhöhung der Anzahl der Asylwerber) mit den Konsequenzen eines schwachen Wirtschaftswachstums und einer Erhöhung der Arbeitslosigkeit erschwert. Die Frage der Zusammenhänge zwischen Einwanderung und Sozialleistungen ist ebenfalls Gegenstand einer Diskussion. 19

MUSD 98 II. Verschiedene Arten der Zuwanderungspolitik mit besonderer Hervorhebung einer Politik mit dem Schwerpunkt auf der Integration der Einwanderer Die von den OECD-Ländern praktizierte Zuwanderungspolitik kann in zwei Gruppen unterteilt werden. In der ersten Gruppe findet man Maßnahmen, die auf nationaler Ebene oder im Rahmen einer internationalen Kooperation ergriffen werden, um die Wanderungsströme besser zu kontrollieren. Die zweite Gruppe befaßt sich mit Maßnahmen zur besseren Integration der Immigranten in das Einwanderungsland. Die verschiedenen Aspekte der Politik zur besseren Kontrolle der Wanderungsströme betreffen hauptsächlich die Definition oder Neudefinierung der Bedingungen für die Zulassung oder den Aufenthalt der Einwanderer, die Revision der Gesetzgebung und der Asylverfahren sowie die Verstärkung der Kontrollsysteme an den Grenzen und im Inneren des Landes, um gegen die illegale Einwanderung zu kämpfen. Die jüngsten Tendenzen zeigen eine restriktivere Haltung der OECD-Länder gegen die Zulassung und den Aufenthalt von Ausländern. Die Modifikationen zielen auf eine Änderung der Bedingungen für die Familienzusammenführung und auf eine Verstärkung der Auswahlmechanismen bei der Zulassung von neuen Immigranten ab. Bei einigen europäischen OECD-Ländern resultiert der Wunsch nach einer strikteren Kontrolle der Einwanderungsströme auch aus der Notwendigkeit, die Schengenverträge, oder, im Fall einiger EUStaaten, die sich aus der EU-Mitgliedschaft ergebenden Auflagen zu erfüllen. Die meisten Mitgliedsländer der OECD verstärkten kürzlich die Anwendung der Regel der Berufungsmöglichkeit auf den Arbeitsplatz, wobei man bei der Zulassung von temporären Einwanderern mehr Flexibilität walten ließ. Die internationale Zusammenarbeit war jedoch auf dem Gebiet der gegenseitigen Abstimmung der Asylrechtsbestimmungen am erfolgreichsten, wie der seit 1993 äußerst deutliche Rückgang von Asylansuchen zeigt. Mehrere OECD-Länder führen auch gemeinsame Listen von Ländern, deren Staatsbürger ein Visum für die Einreise brauchen. Überlegungen über eine Erweiterung der europäischen Union nach Mittelund Osteuropa sorgten für Befürchtungen bezüglich nicht kontrollierbarer Wanderungsströme, die dadurch hervorgerufen werden könnten. Diese Befürchtungen, die vor allem von Ländern ausgesprochen wurden, die bereits eine große Anzahl von Einwanderern aus diesen Gebieten zugelassen hatten (siehe Tabelle 2), würden dann entschärft, wenn der Beitrittsprozeß durch Übergangsmaßnahmen unterstützt würde, die die Ansiedlungsfreiheit von Personen über den Zeitpunkt des Beitritts dieser neuen Länder zur europäischen Union hinaus verschieben würde. Solche Bestimmungen wurden in der Vergangenheit bereits angewandt und es ist wahrscheinlich, daß eine größere Anzahl bilateraler Verträge über die Ansiedlung von Personen unterzeichnet werden werden, nicht nur mit den zukünftigen Beitrittskandidaten, sondern auch mit deren Nachbarländern. Mehrere mittelund osteuropäische Länder bemühen sich im Augenblick, eine neue Einwanderungspolitik zu gestalten, die den Kriterien der europäischen Union für die Zulassung von Flüchtlingen, die Anstellung und den Aufenthalt von Ausländern ebenso wie für die Kontrolle an den Grenzen entspricht. Eine andere Möglichkeit, die auf lange Frist eine sichere Auswirkung auf den Auswanderungswunsch hätte, bestünde in einer Verstärkung der regionalen Wirtschaftsintegration in Mittelund Osteuropa. Diesbezüglich wurde 1997 von der OECD ein Bericht über ein in Wien (in Zusammenarbeit mit Bundeskanzleramt und WIFO) statffindendes Seminar über Migrationen, den freien Warenverkehr und die regionale Integration veröffentlicht. Die Öffnung des Warenverkehrs kann zusammen mit beträchtlichen Fremdinvestitionen die Einbindung in die Weltwirtschaft erleichtern und zur Schaffung einer größeren Anzahl von Arbeitsplätzen in Mittelund Osteuropa beitragen. Parallel zur Kontrolle der Wanderungsströme, besteht eines der Hauptziele der Migrationspolitik in der Integration der Zuwanderer. Diese Politik kann Neuzuwanderer und/oder bereits ansässige Immigranten betreffen, die auf Dauer im Einwanderungsland bleiben möchten. Eine Bewertung der Qualität der Integration ausländischer Bevölkerung in die verschiedenen Einwanderungsländer ist schwierig. Die Integrationsmodelle sind je nach Land verschieden, der Umfang der Wanderungsströme ist unterschiedlich und die kulturelle Tradition der Einwanderer ist nicht die gleiche. Die Integration bringt ebenfalls komplexe soziale Beziehungen ins Spiel, 20

die nicht auf die Bewertung einiger Indikatoren (wie zum Beispiel des Arbeitsplatzes, der Berufsbranche, des Einkommensniveaus, des Wohnorts, der familiären Situation usw. ) reduziert werden können. Außerdem ist die Feststellung von Leistungsunterschieden zwischen Staatsbürgern und Einwanderern, die mit Hilfe einer bestimmten Anzahl von Indikatoren ermittelt wurden, nicht unbedingt ein Beweis für die Ungleichheit zwischen den beiden Gruppen. Ebenso läßt eine Übereinstimmung im Verhalten der beiden nicht notwendigerweise auf einen Integrationsprozeß schließen. Es ist unmöglich, die Palette der politischen Ansätze zur Verbesserung der Integrationschancen von Einwanderern zu beschreiben, da diese so weit gestreut ist. Es ist sogar schwierig, den Umfang der dafür verwendeten finanziellen Mittel festzustellen, da ein Großteil der Maßnahmen nicht ausschließlich Ausländer sondern auch jene Bevölkerungsschichten betrifft, die in den Bereich von Sozialhilfe fallen. Allgemein kann man feststellen, daß in den meisten Ländern der Schwerpunkt auf die Erlernung der Sprache, auf die Einbeziehung der Kinder von Einwanderern in die Schulpf licht und auf aktive politische Projekte zu Erleichterung der Integration derselben in den Arbeitsmarkt gelegt wird. Auch andere Maßnahmen zeugen von dem Bestreben, die Integrationsbedingungen der Einwanderer zu verbessern: Erweiterung ihrer Rechte, Teilnahme am politischen und gesellschaftlichen Leben, Kampf gegen Ausgrenzung und gegen alle Formen von Rassenoder Sozialdiskriminierung. Der urbane Aspekt der Integration von Zuwanderern in die Städte wirft zwei wichtige Fragen auf: Die Notwendigkeit eines besseren Verständnisses der Zusammenhänge zwischen Zuwanderung und Stadtentwicklung einerseits und die Bedeutung einer genauen Kenntnis der Art und des Inhalts der in den Städten durchgeführten politischen Projekte zur Integration der Einwanderer andererseits. In zahlreichen OECD-Ländern leistete die Einwanderung einen positiven Beitrag, sei es zur Aufrechterhaltung der städtischen Bevölkerung, sei es zum Wachstum im allgemeinen. Hinsichtlich des Wohnraumes können die Einwanderer dazu beitragen, den Abwanderungsprozeß in manchen Vierteln zu bremsen. Allerdings entstanden in einigen Städten vor dem Hintergrund einer Wirtschaftskrise und von Steuerdruck unvermeidliche Diskussionen über die Bedeutung notwendiger InfrastruktureinrichtunMUSD 98 gen und die Kosten der Sozialdienstleistungen für Ausländer. Diese Debatten sind durch den hohen Ausländeranteil in manchen Bezirken oder Städten besonders heikel. Politische Integrationsprojekte, die normalerweise innovativen Charakter haben, setzen die Zusammenarbeit mit den Immigranten voraus. Allerdings sind lokale politische Projekte in manchen Fällen nicht ausreichend, um die Auswirkungen der Verschlechterung der allgemeinen wirtschaftlichen Situation abzuschwächen. Sie benötigen die Unterstützung von politischen Strukturprojekten, die auf regionaler und nationaler Ebene erarbeitet werden. Im Jahre 1996 organisierten die Verantwortlichen für Erziehung, Beschäftigung, Arbeit und Soziales der OECD ein Treffen von Experten und politischen Entscheidungsträgern, im Rahmen dessen die Komplexität der Themen und Probleme im Zusammenhang mit der Integration von Einwanderern in Städte behandelt wurde. (Eine Auswahl von Dokumenten, die bei dieser Veranstaltung vorgestellt wurden, wurden von der OECD unter dem Titel Immigrants, Integration and Cities: Exploring the Links im Jahre 1998 veröffentlicht. ) Einige Gemeinsamkeiten zeichneten sich aus der Vielfalt der untersuchten Städte und Viertel ab. Erstens spielt die in dem Einwanderungsland vorherrschende wirtschaftliche Situation eine wichtige Rolle, wenn man die unterschiedliche Geschwindigkeit der Integration und die Vielfalt der von den Einwanderern benutzten Kanäle verstehen will. Zweitens kann man feststellen, daß die Einwanderer keine homogene Gemeinschaft bilden. Einerseits ist das kulturelle Verhalten der verschiedenen Einwanderungsnationalitäten nicht dasselbe und andererseits gibt es innerhalb einund derselben Einwanderungsgruppe verschiedene Einwanderungswellen. Drittens stellen geschlossene Einheiten von Einwanderern eher ein Hindernis für deren Integration dar. In vielen Städten und Vierteln wurde festgestellt, daß die Verschlechterung der wirtschaftlichen Situation das Wohnumfeld der Einwanderer beeinträchtigte und daß es in einigen Fällen zu Phänomenen von Asozialität kam. Unter den Vorschlägen zur Verbesserung der Integration der Zuwanderer in den Städten wurde angeregt, die Entwicklung der Transportmittel voranzutreiben, die ein Element zur Strukturierung der Stadtentwicklung bilden, die Neueröffnung von 21

MUSD 98 Unternehmen begünstigen und unter anderem zur Herstellung von Sozialkontakten beitragen. Andere Vorschläge stellen die Notwendigkeit der Schaffung von Arbeitsplätzen und der Entwicklung von öffentlichen Dienstleistungen in benachteiligten Vierteln in den Vordergrund. Außerdem wurde hervorgehoben, wie wichtig es ist, nicht nur die Einwanderer, sondern die gesamte betroffene Bevölkerung sowie wichtige Persönlichkeiten der Gesellschaft (Unternehmenschefs, Verwaltungsbeamte, lokale Sozialbeauftragte) in die Stadtgestaltung und die Ausarbeitung von politischen Integrationsprojekten einzubeziehen. Was die Methoden betrifft, so wurde klar, daß sich die angewendeten Konzepte von einem Land zu nächsten unterscheiden. Außerdem formulieren die politischen Entscheidungsträger ihre Verbesserungsvorschläge nicht immer auf der richtigen Ebene. Unsicherheit herrscht manchmal auch bei der Erstellung der Maßnahmen und bezüglich der Ebene und der Orte, wo diese angewandt werden sollten, um die Integrationspolitik möglichst effizient zu gestalten. Außerdem werden die meisten Maßnahmen nicht genau quantifiziert und ebensowenig einer qualitativen Bewertung unterzogen. Table 1. Stocks of foreign population in selected OECD countries Thousands and percentages 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Austria % of total population Belgium % of total population Czech Republic 9o of total population Denmark % of total population Finland % of total population 314. 9 4. 1 853. 2 8. 6 128. 3 2. 5 17. 3 0. 4 326. 2 4. 3 862. 5 8. 7 136. 2 2. 7 17. 7 0. 4 344. 0 4. 5 868. 8 8. 8 142. 0 2. 8 18. 7 0. 4 387. 2 5. 1 880. 8 8. 9 150. 6 2. 9 21. 2 0. 4 456. 1 59 904. 5 9. 1 532. 7 6. 8 922. 5 9. 2 160. 6 3. 1 26. 3 0. 5 169. 5 3. 3 37. 6 0. 8 623. 0 7. 9 909. 3 9. 0 41. 2 0. 4 180. 1 3. 5 46. 3 0. 9 689. 6 8. 6 920. 6 9. 1 77. 7 0. 8 189. 0 3. 6 55. 6 1. 1 713. 5 8. 9 922. 3 9. 1 103. 7 1. 0 196. 7 3. 8 62. 0 1. 2 723. 5 9. 0 909. 8 9. 0 158. 6 1. 5 222. 7 4. 2 68. 6 1. 3 728. 2 9. 0 911. 9 9. 0 198. 6 1. 9 237. 7 4. 7 73. 8 1. 4 France 3 596. 6 % of total population German y % of total population Hungary 4 512. 7 7. 4 4 240. 5 6. 9 4 489. 1 7. 3 4 845. 9 7. 7 6. 3 5 342. 5 8. 4 5 882.3 7. 3 6495. 8 8. 0 6 878. 1 8. 5 6 990. 5 8. 6 137. 9 7 173. 9 8. 8 139. 9 7 314.0 8. 9 142. 5 9o of total population Ireland 1. 3 1. 4 1. 4 77. 0 77. 0 82. 0 78. 0 80. 0 87. 7 94. 9 89. 9 91. 1 96. 1 118. 0 % of total population Italy % of total population Japan % of total population Korea % of total population Luxembourg % of total population Netherlands 2. 2 450. 2 0. 8 867. 2 0. 7 41. 6 0. 1 97. 3 26. 3 568. 0 2. 2 572. 1 1. 0 884. 0 0. 7 42. 8 0. 1 102. 8 26. 8 591. 8 2. 4 645. 4 1. 1 941. 0 0. 8 45. 1 0. 1 105. 8 27. 4 623. 7 2. 3 490. 4 0. 9 984. 5 0. 8 47. 2 0. 1 106. 9 27. 9 641. 9 2. 3 781. 1 1. 4 l 075. 3 0. 9 49. 5 0. 1 113. 1 29. 4 692. 4 2. 5 863. 0 1. 5 1 218. 9 1. 0 51. 0 0. 1 117. 8 30. 2 732. 9 2. 7 925. 2 1. 6 1 281. 6 1. 0 55. 8 0. 1 122. 7 31. 0 757. 4 2. 7 987. 4 1. 7 1 320. 7 1. 1 66. 7 0. 2 127. 6 31. 8 779. 8 2. 7 922. 7 1. 6 l 354. 0 1. 1 84. 9 0. 2 132. 5 32. 6 757. 1 2. 7 991. 4 1. 7 1 362. 4 1. 1 110. 0 0. 2 138. 1 33. 4 725. 4 3. 2 1 095. 6 2. 0 l 415. 1 1. 1 148. 7 0. 3 142. 8 34. 1 679. 9 % of total population 3. 9 4. 0 4. 2 4. 3 4. 6 4. 8 5. 0 5. 1 5. 0 4. 7 4. 4 Norway 9o of total population Portugal % of total population 109. 3 2. 6 123. 7 2. 9 135. 9 3. 2 94. 7 1. 0 140. 3 3. 3 101. 0 1. 0 143. 3 3, 4 107. 8 1. 1 147. 8 3. 5 114. 0 1. 2 154. 0 3. 6 123. 6 1. 3 162. 3 3. 8 131. 6 1. 3 164. 0 3. 8 157. 1 1. 6 160. 8 3. 7 168. 3 1. 7 157. 5 3. 6 172. 9 1. 7 Spain % of total population 293. 2 0. 8 334. 9 0. 9 360. 0 0. 9 249. 6 0. 6 278. 7 0. 7 360. 7 0. 9 393. 1 1. 0 430. 4 1. 1 461. 4 1. 2 499. 8 1. 2 539. 0 1. 3 S weden % of total population 390. 8 4. 7 401. 0 4. 8 421. 0 5. 0 456. 0 5. 3 483. 7 5. 6 493. 8 5. 7 499. 1 5. 7 507. 5 5. 8 537. 4 6. 1 531. 8 5. 2 526. 6 6. 0 S witzerland 956. 0 978. 7 l 006. 5 l 040. 3 l 100. 3 1 163. 2 1 213. 5 1 260. 3 l 300. 1 1 330. 6 l 337. 6 % of total population 14. 7 14. 9 15. 2 15. 6 16. 3 17. 1 17. 6 18. 1 18. 6 18. 9 19. 0 United Kingdom % of total population 1 820 3. 2 1 839 3. 2 1 821 3. 2 1 812 3. 2 l 723 3. 2 1 750 3. 1 1 985 3. 5 2 001 3. 5 l 946 3. 4 2 060 3. 4 1 972 3. 4 United Stetes % of total ulation 11 770. 3 4. 7 Note: Data are from population registers or fmm register of foreigners except for France and the United States (Census), Portugal and Spain (residence permits Ireland and the United Kingdom (Labour Force Survey) and refer to the population on the 31 December of the years indicated unless otherwise stated. For more details on sources, refer to the notas at the end of the Annex. Source: Trends in International Migration, OECD, 1998. 22

MUSD 98 A. Foreign residents who are nationals Table 2. of central and eastern European countries, latest available year Thousands countries in selected Enropean OECD Bulgaria Former CSFR Hungary Poland Romania Former USSR Former Yugoslavia Total foreigners Countries mentionned above (as a % of total foreigners) Bulgaria Former CSFR Hungary Poland Romania Former USSR Former Yugoslavia Total foreigners Countries mentionned above (as a % of total forei ers) Austria 1991 3. 6 11. 3 10. 6 18. 3 18. 5 2. 1 197. 9 517. 7 Belgium 1996 0. 7 0. 8 0. 9 5. 7 2. 2 2. 6 8. 1 911. 9 Denmark 1996 5. 3 1. 1 2. 6 32. 2 237. 7 Finland 1996 0. 4 0. 7 17. 0 4. 0 73. 8 France 1990 0. 8 2. 0 2. 9 46. 3 5. 7 4. 3 52. 5 3 596. 6 German y 1996 36. 0 29. 6 55. 7 283. 4 100. 7 54. 3 1 296. 7 7 314. 0 50. 7 Hungary 1996 1. 5 3. 7 0. 1 4. 3 61. 6 14. 9 142. 5 2. 3 17. 4 Italy Netherlands 1996 1995 27. 4 31. 7 94. 6 1 095. 6 0. 6 0. 9 1. 1 5. 9 1. 5 5. 0 32. 8 725. 4 29. 9 S weden 1996 3. 2 Switzerland 1996 2.9 15. 9 3. 8 36. 6 526. 6 4. 6 3. 5 4. 4 305. 0 l 337. 6 25. 4 60. 4 14. 0 6. 6 11. 2 23. 7 B. Immigrants born in central and eastern European conntries residing in selected OECD conntries, latest available year Thou sands Former CSFR Hungary Poland Romania Former USSR Former Yugoslavia Total of foreign-born Australia 1996 65. 1 49. 8 118. 5 3 908. 3 Canada 1996 41. 2 54. 2 193. 4 106. 4 122. 0 4 971. 1 Denmark 1996 1. 4 9. 8 1. 4 3. 6 27. 6 2592 Netherlands 1995 3. 9 4. 9 13. 6 3. 1 8. 4 43. 8 l 407. 1 Sweden United States 1996 1990 87. 0 110. 3 388. 3 91. 1 389. 9 72. 8 141. 5 943. 8 19 7673 Countries mentionned above (as a % of total forei -horn 6. 0 10. 4 16. 9 5. 5 14. 6 6. 1 1. Slovak Republic for Hungary. 2. Including Baltic States for Australia. Sources: Census for Austria, France, Australia, Canada and the United States and population registers for the other countrie. 23

MUSD 98 Chart 1. Immigration flows into seiected OECD countries by main categories (1) in 1990 and 1996 Percentages of total lnflows Q Workers United Kingdom(2) 92 96 Switzsrland 90 96 Australia (3) 91 97 Canada (4) 90 96 France (5) 91 96 Denmark (6) 90 96 Unitsd Stetes (7) 92 96 Swsden (6) 90 96 ~~ ~ ~ Family members accompanying worksrs Family rsunification Rsf ass 20 40 60 80 100 20 40 60 80 100 Note: Countries ars rsnksd by dscressing order of the percentsge of workers in total infiows. 1. For Austrslia, Canada, the United Stetes and Sweden, data concem acceptances for settlement. For Denmark, Switzerland and France, entnes correspond to rssidence permits dsliversd in general for a period longer than one year. For ths United Kingdom, data ars based on entry ccntrol at porte of cerlain categories of migrants (excluding European EconomicArea citizens). For Switzerland, France, Denmarkand Sweden, family members accompanying workers are included under "Family rsunificabon". For Australia, "Workers" include accompanying dependsnts. 2. Passengers, excluding European Economic Arsa nationals, admitted to the United Kingdom. The data only include certain categories of migrants: work permit holders, spousss and refugees (sxduding rssidents returning on limited lsave or who previously settled). The category kerkers" include Commonwealth citizens with a United Kingdom horn grsndparent who are taking or seeking smployment (UK ancestry). 3. Data rsfsr to fiscal ysars (July to June of the given year). Excluding the Specisl Eligibility programme. The category Workers" include ths accompanying dependsnts. 4. Excluding rstirees. 5. Inflows of family members of EU citizens are estimated in 1996. 6. Excluding Nordic and EU citizens. 7. Data rsfsr to fiscal years (Octobsr to September of the given yesr). Exduding immigrants who obtainsd s permanent residence permit fofiowing the 1986 Immigration Reform and Control Act Source: Trsndsin international Migration, OECD, 1998. Zum Autor: Als Wirtschaftsfachmann beschäftigt sich der Leiter der Abteilung Beziehungen mit Nicht-Mitgliedsstaaten und internationale Migrationsströme bei der OECD in erster Linie mit der jährlichen Veröffentlichung "Internationale Migrationstendenzen" bzw. mit dem Migrations-Arbeitsprogramm, das im Rahmen der OECD-Arbeitsgruppe Migrationsströme beschlossen wird. Diese Gruppe umfaßt Vertreter der Mitgliedsländer sowie Beobachter internationaler Regierungsorganisationen. 24

Soziale Konsequenzen internationaler Migration Hans-Joachim Hoffmann-Nowotny Soziologisches Institut der Universität Zürich 1. Einleitung „Migration und nachhaltige Stadtentwicklung" ist das Thema dieser Konferenz. „Nachhaltige Stadtentwicklung" meint, eine Stadt so zu verwalten und zu gestalten, dass a//e Einwohner heute wie morgen die Chance haben, sich einer lebenswerten urbanen Umwelt erfreuen zu können. Das setzt zum einen voraus, heute für morgen Entscheidungen zu treffen, die dies nicht verhindern. Und es heisst zum anderen, Entwicklungen zu korrigieren, die gestern eingesetzt haben und dem Ziel der dauerhaften Erhaltung einer menschenfreundlichen Stadt erkennbar abträglich sind. Den Migrationsexperten muss es allerdings schmerzen festzustellen, dass solche Entwicklungen zwar vorausgesehen wurden, dass aber eher selten dementsprechend politisch gehandelt wurde. An dieser Stelle ist es allerdings nur fair festzustellen, dass Wien die mit der Einwanderung verbundenen Probleme früher als andere gesehen und sich ihnen gestellt hat. Diese Konferenz legt davon erneut Zeugnis ab. Dieser Beitrag handelt von den „Sozialen Konsequenzen der internationalen Migration". Meine Aufgabe wäre einfacher, hätte Migration an sich jeweils bestimmte gleiche oder ähnliche Konsequenzen. Das ist leider nicht so. Die Art und Problematik der Konsequenzen der Migration sind vielmehr 1. abhängig von den Charakteristiken der Migranten, die in hohem Masse variieren können, 2. abhängig vom Tempo und Umfang der Zuwanderung je verschiedener Migranten, 3. abhängig von den Merkmalen des Einwanderungskontextes und deren Wandel und 4. schliesslich abhängig von der je spezifischen Wechselwirkung zwischen der Einwanderung und dem Einwanderungskontext. MUSD 98 Damit sind einige Elemente meiner Ausführungen umrissen. Das Thema in der extrem kurzen zur Verfügung stehenden Zeit in einer seiner Komplexität entsprechenden Weise behandeln zu können, wäre ein vermessener Anspruch. Es erwartet Sie deshalb eher ein Holzschnitt Barlachscher Art als ein detailreiches und detailfreudiges Gemälde, wie wir es z. B. von Brueghel d. Ae. kennen, der ja im Kunsthistorischen Museum prominent vertreten ist. 2. Die internationalen und lnterkontinentalen Wanderungen heute Am Ende dieses Jahrhunderts registrieren wir, dass die traditionelle Gastarbeiterwanderung (die „alte" Wanderung) nahezu völlig zum Erliegen gekommen ist; zum einen, weil Anfang der siebziger Jahre alle europäischen Einwanderungsländer sehr restriktive Regulative erlassen haben, zum anderenaber auch und wohl in erster Linie —, weil das Auswanderungspotential der klassischen südeuropäischen Auswanderungsländer sich im Gefolge ihrer wirtschaftlichen Entwicklung entscheidend reduziert hatte. Es ist inzwischen sogar eine zunehmende Rückwanderung zu verzeichnen. Dagegen nehmen Flüchtlingsbewegungen zu, und zu verzeichnen sind Ströme von Asylgesuchstellern und illegalen Einwanderern aus anderen Mittelmeerländern sowie den näheren und fernsten Ländern der Dritten Welt in die der Ersten Welt. Zusätzlich zu dieser nun weltweiten Süd-Nord-Wanderung beobachten wir in jüngerer Zeit zudem das, was für den Fall der Öffnung der Grenzen des ehemaligen Ostblocks vorhersehbar war (HoffmannNowotny 1989: 30), nämlich Wanderungen in der Ost-West-Richtung. Zusammen machen sie die „neue" Wanderung aus. Eine „neue Völkerwanderung" (Hoffmann-Nowotny 1978), wie Historiker dereinst das Wanderungsgeschehen im Ausgang des 20. Jahrhunderts einmal nennen mögen, zeichnet sich ab. Die „neue Völkerwanderung" nimmt Züge einer Binnenwanderung an, einer Nre/ibinnenwanderung. Die internationalen Wanderungen waren in der Vergangenheitdadurch gekennzeichnet, dass der Einwanderungskontext unter potentiellen Migranten ausgewählt hat: Nach Nation, Qualifikation, Geschlecht usw. bis hin zum Gesundheitszustand. Heute hat sich dies umgekehrt. Analog zur Binnen25

MUSD 98 wanderung wählen auch internationale Migranten unter potentiellen Einwanderungskontexten aus: nach Offenheit, z. B. dem Grad der Rigidität von Asylverfahren, nach Umfang der Wohlfahrtsleistungen, nach dem Vorhandensein von ethnischen Brückenköpfen usw. bis hin zu den Wegen, die Schlepperorganisationen gebahnt haben. Das Charakteristikum von Binnenwanderungen ist aber, dass sie nicht kontrolliert und reguliert werden (können). Im Hinblick auf den möglichen Umfang dieser „neuen" Binnenwanderungen ist zum einen die Weltbevölkerung und deren mutmassliche Entwicklung zum anderen Europa „nach 89" zu betrachten. 3. Zukunftsaspekte der internationalen Migration Die Weltbevölkerung wird voraussichtlich noch im Verlaufe dieses Jahres die Zahl von 6 Milliarden erreichen. Für das Jahr 2025 wird mit einer Weltbevölkerung von 8, 2 bis 8, 5 Milliarden gerechnet. Diese Bevölkerungsexplosion findet bekanntlich praktisch ausschliesslich in den Entwicklungsländern (und hier insbesondere in Afrika und Südasien) statt, während die hoch entwickelten Nationen sich allem Anschein nach eher auf dem Wege zu einer Bevölkerungsimp/osion befinden. Das Wanderungspotential, das darin liegt, dass 80% der Weltbevölkerung in sogenannten „weniger entwickelten Regionen" leben, ist zwar bei weitem noch nicht zur Gänze mobilisiert. Seine Mobilisierung hat aber unübersehbar eingesetzt. Abermillionen von Menschen sind ganz offensichtlich nicht länger bereit, auf die Früchte kollektiver nNowotny Anstrengungen zur Reduktion des Entwicklungsrückstandes und der Verbesserung ihrer Lebenschancen zu warten. Sie versuchen vielmehr, ihre individuelle Lebenssituation durch eine Emigration in Länder der entwickelten Welt (Hoffman197; Werner 1986) zu verbessern: Wanderungen als Ersatz für Entwicklung. Wie wir wissen, sperren sich aber die Länder der entwickelten Welt zunehmend mehr und zunehmend vehementer gegen den Zustrom von Einwanderern, verstossen damit also massiv gegen ihre liberale Doktrin, die ja die weltweite Freizügigkeit von Kapital, Gütern und Dienstleistungen postuliert, allerdings nicht die von Menschen. Dass darin eine gewisse Schizophrenie und „double standards" zum Ausdruck kommen, ist kaum zu übersehen. Im Hinblick auf die Zukunft der internationalen Migration ist nicht zu erwarten, dass es innerhalb der EU noch einmal zu einer auch quantitativ bedeutsamen Migration kommen wird (Penninx/Muus 1989; Penninx 1990). Die Determinanten einer Massenmigration sind weggefallen. Dies gilt (noch) nicht für jene Länder, die jenseits der Grenzen liegen, die bis unlängst das dort vorhandene Migrationspotential daran hinderten, in einer entsprechenden Auswanderung seinen Ausdruck zu finden. ' Im Vergleich zum l4eltmigrationspotential ist das Auswanderungspotential der ehemaligen Ostblock-Länder, (wenn wir die Staaten der ehemaligen Sowjetunion einmal ausser acht lassen) allerdings zu vernachlässigen. Bulgarien, die Nachfolgeländer des ehemaligen Jugoslawien, Polen, Rumänien, die Slowakei, Tschechien und Ungarn bringen es zusammen auf nur rd. 120 Millionen Einwohner. ' Die Geburtenrate dieser Länder zeigt uns, dass sie entweder gerade noch ausreicht, den Bevölkerungsstand zu sichern oder sogar unter dem für die Bestandserhaltung nötigen Niveau liegt. Ein eigentlicher „Bevölkerungsdruck", wie er aufgrund der Milliardenbevölkerungen der Dritten Welt und deren schnellem Wachstum als Migrationsdeterminante gegeben ist, liegt also in den genannten Ländern des ehemaligen Ostblocks nicht vor. Ein Migrationspotential ist allerdings selbstverständlich vorhanden und wird in Wanderungen verschiedenen Typs sichtbar. Da sich eine Reihe dieser Länder insbesondere die an Oesterreich grenzenden Staaten Slowakei, Slowenien, Tschechien und Ungarn aber auf einem zunehmend sichereren Entwicklungspfad befinden, und für die gerade genannten Länder (mit Ausnahme der Slowakei) in naher Zukunft die EU-Mitgliedschaft und damit verbundene verbesserte Entwicklungschancen Realität werden wird, wird schon mittelfristig jeglicher Massenauswanderung aus dieser Region der strukturelle Boden entzogen sein.

Es spricht sehr viel dafür, dass sich in bezug auf die Auswanderung aus den südosteuropäischen Ländern ein Szenario ergeben wird, wie es sich für die heute alle zur EU gehörenden „alten" Auswanderungsländer Griechenland, Italien, Portugal und Spanien ergeben hat. Dass es den eigent//ehen Entwicklungsländern, die den grössten Teil des interkontinentalen Weltmigrationspotentials stellen, gelingen könnte, die strukturelle Distanz zu den hochentwickelten Ländern zumindest entscheidend zu verkürzen, konkret: eine spürbare Annäherung an deren Lebensstandard und Lebensstil zu erreichen, ist hingegen nicht zu erwarten. 4. Konsequenzen der weltweiten Migration Wenn internationale und interkontinentale Einwanderer kommen und im Einwanderungsland verbleiben, dann sollten die Konsequenzen antizipatorisch bedacht werden. Dabei stehen vor allen Dingen zwei Problemfelder, nämlich das der Integration und das der Assimilation, im Vordergrund /ntegri eren sich fremdkulturelle Einwanderer auf Dauer nicht in die Struktur der aufnehmenden Gesellschaft, so kommt es (bei der gegebenen und zu erwartenden sozialen Zusammensetzung der Einwanderer) zu einer Unterschichtung der Gesellschaft (Hoffmann-Nowotny 1973) und k/eirräumlicher Segregation, z. B. in Form von Ghettobildung (Hoffmann-Nowotny/Hondrich 1982). — Assimilieren sich fremdkulturelle Einwanderer auf Dauer nicht an die Kultur der Einwanderungsgesellschaft, so ist das Ergebnis eine multikulturelle Gesellschaft, eine Gesellschaft, die oft sozialromantisch verklärt wird. Ich meine dagegen (mit Seifert 1998: 27): „Die Segnungen einer Kultur der Differenz (der Multikultur, H. -N. ) und die urbane Tugend der Toleranz werden im allgemeinen von Angehörigen einer wohlsituierten akademischen Mittelschicht gepriesen. Aber die Gnade gespaltener Arbeitsmärkte und segregierter Städte bewahrt sie meist davor, was sie predigen, in ihrem Alltag auch praktizieren zu müssen. MUSD 98 Die Zuwanderer filtern in solche Segmente des Arbeitsmarktes und in solche Wohnquartiere, wo sie auf Einheimische treffen, deren Situation ebenfalls ökonomisch und sozial prekär ist. Sie kommen also in Kontakt gerade zu jenen Teilen der eingesessenen Bevölkerung, die schon auf Grund ihrer eigenen existentiellen Ungesichertheit am wenigsten in der Lage sind, produktiv mit den Zumutungen der Fremdheit umzugehen. Die Aufgabe der Integration gerade den Schwächsten aufzubürden kann eigentlich nur schiefgehen". Ku/ture//e Absonderung bedeutet die Schaffung von Minderheiten(Hoffmann-Nowotny 1974), strukturelle Segregation die einer fremdethnischen Unterschiebt. Kommt beides zusammen, kumulieren sich Minderheitsund Klassenprobleme. Die Einwanderer in den hochentwickelten Ländern Europas kamen bis unlängst hauptsächlich aus den unterentwickelten Regionen entwickelterer südeuropäischer Länder und kommen jetzt zusätzlich aus den ehemals sozialistischen Staaten. Einwanderer aus diesen Gebieten kamen nach Österreich und nicht zuletzt nach Wien lange schon ehe ihre Heimat unter das Joch des „realen Sozialismus" geriet. Die historische wie auch die aktuelle Erfahrung belegen eindeutig, dass deren Integration und Assimilation wie auch die der klassischen südeuropäischen Gastarbeiter vergleichsweise unproblematisch verlief. Besonders sichtbar bestätigen dies der letzte und der jetzige Bundeskanzler sowie Ihr Bundespräsident, und ich kann dies auch für mich und meine Eltern in Anspruch nehmen, die beide vor 1918 in Polen zur Welt kamen. Kommen Migranten aber aus unteroder wenig entwickelten Ländern und Regionen mit einer oft noch archaisch segmentären Sozialstruktur, so weisen sie häufig herkunftsbedingte Merkmale auf, die mit den strukturellen und kulturellen Anforderungen hochentwickelter Immigrationsländer oft nicht kompatibel sind. Herkunftsbedingte Merkmale in Wechselwirkung mit Eigenschaften des Einwanderungslandes, insbesondere dem ökonomischen Wandel von der Industriegesellschaft hin zur Dienstleistungsund Informationsgesellschaft, bieten diesen Einwanderern entweder von Anfang an keinen ökonomischen Boden oder entziehen ihnen diesen bald wieder. 27

MUSD 98 Es entstehen strukturelle Konflikte, wo Einwanderer und Einheimische in Konkurrenz um knappe materie//e Güter wie Arbeitsplätze, Schulen, Wohnraum, staatliche Unterstützungsleistungen u. ä. geraten. Es ergeben sich kulturelle Konflikte, wo Einheimische (oder auch Einwanderer) immaterielle symbolische Güter wie Werte, Identitäten oder Lebensstile bedroht sehen oder unvereinbare Kulturelemente aufeinandertreffen. Krisenhafte Erscheinungen struktureller Art (z. B. Arbeitslosigkeil) oder kultureller Natur (z. B. Orientierungsverlust) sind geeignet, diese Konflikte zu verschärfen. Gerade weil der genannte Typus von Einwanderern häufig strukture//benachteiligt ist und kulturell zurückgewiesen wird, kommt es als Reaktion darauf bei ihnen oft zu einer ausdrücklichen Betonung oder Wiederbelebung ihrer kulturellen Identität: die Re-Islamisierung von Nordafrikanern oder Türken ist ein in Europa sichtbarer Ausdruck dieser Tendenz. Mit anderen Worten: die kulturelle Differenz zwischen Einheimischen und Fremden wird nach der Einwanderung häufig und zwar ohne dass dies noch besonders gefördert wird noch grösser oder kann jedenfalls noch zunehmen. Wo der Abbau struktureller Distanz und kultureller Differenz nicht gelingt aus welchen Gründen auch immer — werden die offenen Gesellschaften der europäischen Immigrationsländer zu gesch/ossenen, werden sie auf ethnischer Grundlage „refeudalisiert". Aus regionaler und kleinräumiger Sicht hat die Bildung einer geschlossenen Gesellschaft eine Reihe von Konsequenzen, die hier nur noch andeutungsweise behandelt werden können: ~ Regionen und Städte, die sich aufgrund einer spezifischen ökonomischen Struktur z. B. weil sie strukturschwach oder im Umbruch befindlich sind dafür anbieten, werden durch Einwanderer dauerhaft sozial unterschichtet. ~ Städte und Gemeinden, deren Siedlungsund Baubestandsstruktur (z. B. vernachlässigter Baubestand, für Einheimische unattraktive Lagen und Strukturen) in dieser Hinsicht „günstig" strukturiert sind, erleben das Phänomen der Ghettobildung. ~ Regionen und Gemeinden werden mit „Problemzonen"' konfrontiert, die sich in einem „selbsttragenden Zirkel"' auf Dauer reproduzieren können. Dies kann die „Lebensqualität" solcher Einheiten entscheidend beeinflussen. ~ Differentielle „Lebensqualität" — die für Gemeinden und Regionen schon generell immer mehr als Schichtungskriterium in Erscheinung trittwird einwanderungsbedingt verstärkt und führt zu einer verstärkten Schichtung (Zunahme der „Attraktivitätsgefälle") solcher Kontexte, insbesondere für die einheimische Bevölkerung, was seinerseits den Schichtungseffekt wiederum verstärkt. ~ Der Schichtungseffekt führt ebenso wie das Entstehen von „Problemzonen" — zu einer sozialen Segregation auch Einheimischer („Entmischung"), mit der Konsequenz von „Teilhabekonflikten" zwischen verbleibenden unterprivilegierten Einheimischen und Einwanderern. 5. Schlussfolgerungen Eine Kulturpolitik, sei sie von den Immigrationsländern oder von den Immigranten selbst entwikkelt', die auf die Erhaltung oder sogar auf die Verstärkung kultureller Heterogenität(in einem fundamentalen Wortsinn) zielt, wird soziale Ungleichheit und strukturelle Segregation definitiv festschreiben. Eine solche Politik würde die eben aufgelisteten Probleme verschärfen, die sich bisher als resistent gegenüber allen Versuchen zu ihrer Behebung durch Mittel nationaler wie regionaler oder gemeindlicher Politik erwiesen haben. Eine Strukturpolitik würde zu tun versuchen was immer möglich ist, diese Probleme zu vermeiden oder wenigstens zu mildern, sich ihnen jedenfalls stellen. Strukturpolitik, die nachhaltige Stadtentwicklung bei Einwanderung sichern will, muss ausgerichtet sein auf 1. aufnahmefähige Arbeitsmärkte, 2. ökonomisches Wachstum, 3. funktionierende sozialstaatliche Netze, 4. ein Bildungssystem, das allen die Chance bietet, die auf den Arbeitsmärkten notwendigen Qualifikationen zu erwerben (zu 1. -4. vgl. Siebel 1998: 81), 5. eine Einwanderung, die nach Art und Umfang mit den integrativen Kapazitäten des Einwanderungskontextes im Einklang ist, 6. die Vermeidung einer hochgradigen Konzentration von Einwanderern 28

und schliesslich 7. ein Rechtssystem, das allen gleiche Rechte gewährt (nicht weniger, aber auch nicht mehr), aber auch den Respekt vor dem Recht bei allen durchsetzt. Eine solche Struktu politik könnte allerdings nicht die Erhaltung der kulturellen Identität der ausländischen ethnischen Gruppen garantieren, wenn unter dem Begriff „Kultur" mehr verstanden werden soll als blosse Folklore. MUSD 98 Das Ergebnis einer Struktu/politik wird keine harmonische Gesellschaft sein, die frei von jeglichen Spannungen und sozialen Problemen ist. Eine Gesellschaft und im Zusammenhang unseres Themas, eine Stadt —, die eine auf Nachhaltigkeit zielende erfolgreiche Strukturpolitik betreibt, wird allerdings nur mit jenen sozialen Spannungen konfrontiert, die jede moderne Gesellschaft und ihre Städte auszeichnet. ' Als Konsequenz der Ausformung Europas und der Welt als einer Gesellschaft ist letztlich auch der Zusammenbruch des Herrschaftssystems des „realen Sozialismus" anzusehen. z Im Vergleich dazu leben in den EU-Ländern rd. 325 Millionen und in den EFTA-Ländern rd. 25 Mio. Menschen, so dass der sogenannte Europäische Wirtschaftsraum rd. 350 Millionen Einwohner umfasst. s Zur Beziehung dieser Faktoren ist zu sagen, dass Assimilation und Integration sich wechselseitig bedingen; folglich behindert mangelnde Integration den Assimilationsprozess und mangelnde Assimilation beeinträchtigt den Integrationsprozess (HoffmannNowotny 1973). Selbstverständlich darf in der Realität nicht von einfachen Dichotomien (assimiliert vs, nicht assimiliert oder integriert vs. nicht integriert) ausgegangen werden. Es sind vielmehr zwischen diesen Extrempunkten eines jeweiligen Kontinuums alle möglichen Zwischenstufen gegeben. 4 Aus Frankreich wird z. B. berichtet, dass es dort inzwischen rd. 20 Cites gebe, „in denen die uniformierte Polizei nicht patrouillieren darfaus Angst zu provozieren beziehungsweise selbst provoziert und angegriffen zu werden" (Neue Zürcher Zeitung, 19. /20. 1. 1991: 7). s Ein anderer „selbstragender Prozess" resultiert aus der sogenannten „Kettenmigration". Damit ist gemeint, dass unabhängig davon, aus welchen Gründen die ersten Einwanderer einer Ethnie oder bestimmter regionaler Herkunft einen Ort oder Stadtteil zur Niederlassung gewählt haben, diese das Ziel weiterer Einwanderung werden. In diesem Zusammenhang bemerkt Tobler Müller (1990: 9): „Unter dem Markenzeichen der 'kulturellen Identität' laufen . .. oft Strategien, die als 'Marketing' oder als verdeckter Kampf um die Akkumulation von Rechten ohne Pflichten erachtet werden können. So haben einige Immigranten die Tendenz, ihre Rechte aus dem Herkunftskontext in die Schweiz herüberzuretten, ohne die traditionellen Pflichten beizubehalten. ... Umgekehrt werden sehr schnell Rechte aus der Schweiz beansprucht, während an der Übernahme der Pflichten oft nur wenig Interesse besteht. " Literatur Hoffmann-Nowotny, Hans-Joachim, 1973: Soziologie des Fremdarbeiterproblems Eine theoretische und empirische Analyse am Beispiel der Schweiz, Enke: Stuttgart. Hoffmann-Nowotny, Hans-Joachim, 1974: Rassische, ethnische und soziale Minderheiten als Zukunftsproblem internationaler Integrationsbestrebungen, in: Ruprecht Kurzrock (Hrsg. ), Minderheiten, Colloquium Verl. : Berlin, S. 175-189. Hoffmann-Nowotny, 1978: Gastarbeiter in Europa Eine neue Völkerwanderung? in: Lutz Franke und Hans W. Jürgens (Hrsg. ), Keine Kinder keine Zukunft? Bd. 4 der Schriftenreihe des BIB, Boldt: Boppard: 35 41 Hoffmann-Nowotny, Hans-Joachim / Karl Otto Hondrich (Hrsg. )1982: Ausländer in der Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz Segregation und Integration: Eine vergleichende Untersuchung, Campus: Frankfurt/New York. Hoffmann-Nowotny, Hans-Joachim 1989: Weltmigration Eine soziologische Analyse, in: Walter Kälin und Rupert Moser (Hrsg. ) Migrationen aus der Dritten Welt, Paul Haupt: Bern und Stuttgart. Penninx, Rinus, 1990: Prospects of Migration within the European Community after 1992: Methodological Considerations, Paper read at the Xllth World Congress of Sociology, 9 13 July, Madrid. Penninx, Rinus and P. Muus, 1989, No Limits for Migration after 1992? The Lessons of the Past and a Reconnaissance of the Future, international Migration, vol. XXVII, 3: 373 388 Seifert H. : Der geschundene Stadtteil, in: NZZ 25. 5. 1998, S. 27 Siebel W. : Fremdheit ist das Ferment der Urbanität, in: NZZ 25/26. 4. 1998, S. 81 Tobler Müller, Vreni: Vom Kulturkonflikt zur interkulturellen Begegnung, Manuskript, Zürich 1990. Werner, Heinz, 1986: Post-War Labour Migration in Western Europe An Overview, International Migration, vol. XXV, 2: 211 219. 29

MUSD 98 Zum Autor: Hans-Joachim Hoffmann-Nowotny, Geboren 1934. Ordinarius für Soziologie an der Philosophischen Fakultät I der Universität Zürich und Direktor des Soziologischen Instituts. Er schloß seine Studien 1966 als Diplom-Volkswirt an der Universität Köln ab, promovierte 1969 an der Universität Zürich und habilitierte sich dort 1973. Seine Forschungsschwerpunkte liegen einmal im Bereich der internationalen Migration und der Minderheiten und betreffen zum anderen Partnerschaft, Ehe und Familie sowie deren Wandel. Professor HoffmannNowotny hat sich insbesonders intensiv mit der Entwicklung allgemeiner soziologischer Theorie befaßt, die auch im Bereich der Religionssoziologie Anwendung fand. Aus seinen Forschungen gingen mehr als 200 Publikationen hervor, unter diesen verschiedene Bücher. Professor Hoffmann-Nowotny war von 1982-1988 Präsident der Schweizerischen Gesellschaft für Soziologie. Er ist Korrespondierendes Mitglied der Deutschen Akademie für Raumforschung und Landesplanung. 1978 Soziologische Aspekte des Verhältnisses von Kirche und Staat, Civitas, Monatsschrift für Politik und Kultur, 33. Jahrg. , August 1978, S. 702-720, und Civitas Separatheft, Trennung von Kirche und Staat? Aufforderung zu einer fragwürdigen politischen Entscheidung, 1978/79, S. 33-51. 1991 Individualisierung und Fundamentalismus — Eine fragmentarische Skizze, in, Fritz Stolz, Victor Merten (Hg. ): Zukunftsperspektiven des Fundamentalismnu, Universitätsverlag, Freiburg (Schweiz), S. 4957. 1994 Soziologische Marginalien zur Marginalisierung durch „illegitime" Geburt, in: Ludwig Schmugge (Hg. ), lllegitimität im Spätmittelalter. Schriften des Historischen Kollegs, Kolloquien 29, Oldenbourg Verlag, München 1994, S. 11-20. 30

Die ökonomischen Auswirkungen der Migration auf die nationalen Volkswirtschaften Gudrun Biffl Wirtschaftsforschungsinstitut Wien Einführung Die Einwanderung ist ein Phänomen, das heute die Volkswirtschaften der gesamten industrialisierten Welt betrifft. Einer Schätzung der Vereinten Nationen zufolge leben über 60 Millionen Menschenoder 1, 2 Prozent der Weltbevölkerung in Ländern, in denen sie nicht geboren wurden. Im Lauf der achtziger und neunziger Jahre verstärkte sich die Immigration in fast allen OECD-Ländern. Die Nettozuwanderung bildet die Hauptkomponente (über 60 Prozent) des Bevölkerungswachstums, das in Westeuropa seit 1987 verzeichnet wurde. In Australien und in Amerika spielt die Nettozuwanderung eine weniger wichtige Rolle. Sie war dort zwischen 1981 und 1991 für nur jeweils ein Drittel und ein Viertel des Bevölkerungswachstums verantwortlich. Ein Teil der Einwanderung entfällt auf arbeitsuchende Migranten, die seit der Mitte der achtziger Jahre zur steigenden Mobilität der Arbeitskräfte beigetragen haben. Trotzdem repräsentiert diese Art der Migration nur den kleineren Teil der Einwanderungsströme etwa 49 Prozent in der Schweiz, 30 Prozent in Deutschland und in Frankreich und nur 20 Prozent in den traditionellen Einwanderungsländern Kanada und Australien. Die größten Migrationsströme in die OECD-Länder sind nicht auf arbeitsuchende Personen zurückzuführen, sondern auf die Familienzusammenführung und die Flüchtlingszuwanderung. Trotzdem spielen ausländische Arbeitskräfte eine immer wichtigere Rolle für das Funktionieren der Arbeitsmärkte. Bevor wir uns den ökonomischen Auswirkungen der Einwanderung auf die nationalen Volkswirtschaften zuwenden, sollten wir kurz die facettenreichen Gründe der Migration beleuchten. Die der Migrationspolitik zugrundeliegenden Beweggründe sind je nach nationalen Interessen verschieden MUSD 98 und können in drei breite Gruppen eingeteilt werden: 1. Wirtschaftliche Gründe, sogenannte NachfrageSogfaktoren: Migranten bilden einen Pool von Arbeitskräften, der sich durch bestimmte Fähigkeiten auszeichnet. Dadurch sichern die Zuwanderer ein beständiges Wirtschaftswachstum und verhindern die inflationstreibenden Auswirkungen von Engpässen in der Arbeitskräfteversorgung. 2. Soziale und bevölkerungspolitische Gründe: ethnische Kerngruppen in Einwanderungsländern ziehen über die Familienzusammenführung weitere Migranten an. Die Familienzusammenführung kann eine Form einer klar definierten Bevölkerungspolitik sein. 3. Geschäftliche, militärische, diplomatische oder humanitäre Gründe: Die Einwanderung kann die Folge einer bestimmten Außenpolitik, von wirtschaftlichen Aktivitäten (z. B. Export-Verarbeitungszonen) oder von umweltbezogenen oder politischen Schubfaktoren sein, welche die Menschen zum Auswandern bewegen. Die Einwanderung wäre kein kontroversielles Thema, hätte sie in erster Linie positive wirtschaftliche Auswirkungen. Es geht aber auch um kulturelle und soziale Fragen, die die Einwanderung zu einer besonders komplexen politischen Thematik machen. Die wirtschaftlichen Analysen konzentrieren sich auf die finanziellen Auswirkungen der Markttransaktionen. So werden viele Aspekte, die zwar das materielle Wohlergehen einer Gesellschaft beeinflussen, aber nicht direkt über den Markt geregelt werden, von den Analysen, die sich ausschließlich auf die wirtschaftlichen Auswirkungen der Immigration konzentrieren, oft vernachlässigt. Darüber hinaus werden zur Evaluierung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Immigration nur sehr eng definierte wirtschaftliche Kriterien herangezogen. Die einschlägige Forschung richtet ihr Hauptaugenmerk auf diejenigen Faktoren, die Einfluß auf das Wirtschaftswachstum und seine Zusammensetzung haben: BIP pro Kopf und Einkommensverteilung, Inflation, Produktivität und technischer Fortschritt, Zahlungsbilanz und nicht zuletzt der Arbeitsmarkt. Tatsächlich, so wird sich zeigen, ist der Einfluß der arbeitsmotivierten Migration auf 31

MUSD 98 einzelne wirtschaftliche Faktoren auf ihre Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt zurückzuführen. Die politische Diskussion über Arbeitsfragen konzentriert sich auf die Frage, welche Auswirkungen die Einwanderung auf die Beschäftigungschancen der heimischen Arbeitnehmerschaft hat, insbesondere in bezug auf die Höhe der Gehälter und auf die Arbeitslosigkeit. Ich möchte einen kurzen Überblick über die Faktoren geben, die bei einer Kosten-Nutzen-Analyse der Einwanderung berücksichtigt werden sollten. Dadurch entsteht ein geeigneter Hintergrund für die Diskussion über die Komplexität der Auswirkungen der Einwanderung auf die Volkswirtschaften der Aufnahmelän der. Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum Die internationalen Forschungsarbeiten, die bisher über die Auswirkungen der Einwanderung auf das Wirtschaftswachstum durchgeführt wurden, können mit keinen einfachen Antworten aufwarten. Welche Auswirkungen ein Bevölkerungszuwachs auf das Wirtschaftswachstum hat, hängt davon ab, welche Entwicklung die Produktivität und das ProKopf-Einkommen in der Folge nehmen. Es ist jedoch aufgrund der gegenläufigen Tendenzen von Angebotsund Nachfragefaktoren sehr schwierig, die Auswirkungen der Immigration auf die Produktivität abzuschätzen. Immigranten, insbesondere arbeitsuchende Immigranten, sorgen auf der einen Seite für eine Vergrößerung des Arbeitskräftepools und auf der anderen für eine Veränderung der Zusammensetzung der von ihm gebotenen Fähigkeiten. Auf dieselbe Weise heben die Migranten nicht nur die Gesamtnachfrage nach Gütern und Dienstleistungen, sondern sie konsumieren meist auch einen Warenkorb, der sich in vielerlei Hinsicht vom nationalen Durchschnitt unterscheidet. Die Zusammensetzung dieses Warenkorbs hat unter anderem Auswirkungen auf die Import-Export-Beziehungen. Ein wichtiger positiver Einfluß der Immigration auf die Produktivität eines Landes wird in der größeren Mobilität der Migranten im Vergleich zur heimischen Bevölkerung gesehen. Dieser Faktor war ausschlaggebend für die Entscheidung der mitteleuropäischen Länder für das „Gastarbeitermodell" der Migration. Die Schweiz, Deutschland und Österreich beabsichtigten dabei, einen wahrgenommenen kurzfristigen Bedarf an Arbeitskräften zu befriedigen, um auf diese Weise das Wirtschaftswachstum voranzutreiben. Die Eingliederung der Immigranten und damit der Immigration war nicht das Ziel. Die Folge war, daß Familienzusammenführung und Integration nur zögerlich und in einem relativ späten Stadium in Angriff genommen wurden — zu einer Zeit, als sich die ausländischen Arbeitskräfte de facto bereits im Land niedergelassen hatten. Ein weiterer Aspekt, der Auswirkungen auf die Produktivität hat, ist die Art der Fähigkeiten, über die die Immigranten verfügen. Überdurchschnittliche Fähigkeiten, die sowohl ein höheres Gehalt als auch bessere Beschäftigungschancen nach sich ziehen, führen eher zu einem überdurchschnittlichen Beitrag zum BIP pro Kopf als geringe und traditionelle Fähigkeiten, die durch den technischen Fortschritt immer öfter obsolet werden. Dieser Aspekt der Einwanderung war der Grund für die Entwicklung eines komplizierten Punktesystems von Fähigkeiten, die für die Einreise in traditionelle Einwanderungsländer wie Australien, Kanada und die USA verlangt werden. Ein weiterer positiver Aspekt der Migration in Aufnahmeländer sind die Kostenersparnisse bei der Ausund Weiterbildung von Migranten. Diese Einsparungen müssen aber möglicherweise durch Ausgaben für die Integration der Einwanderer kompensiert werden. Die Unterlassung spezieller Integrationsmaßnahmen für Migranten der ersten und zweiten Generation, insbesondere in den Bereichen Wohnungswesen und Bildung, kann langfristige Kosten nach sich ziehen. Der Grund liegt darin, daß die Arbeitslosigkeit unter den Migranten ansteigen kann und ihre Beschäftigungschancen langfristig negativ beeinflußt werden können. Die Aufnahme von arbeitsuchenden Migranten hält die Gehälter in jenen Sektoren des Arbeitsmarktes, in denen sich ausländische Arbeitskräfte konzentrieren, meist niedrig. Dies ist einer der Gründe, warum sich die meisten Gewerkschaften gegen eine liberale Einwanderungspolitik aussprechen. Die Arbeitgeber argumentieren, daß niedrigere Gehälter den Firmen die Möglichkeit geben, höhere Gewinne zu erzielen, die ihrerseits wieder Investitionen ermöglichen und Investitionen sind 32

eine wesentliche Voraussetzung für Produktivitätssteigerungen. Positive Auswirkungen niedrigerer Gehälter auf Investitionen und Produktivitätssteigerungen sind jedoch nur schwer nachzuweisen. In Ländern, in denen die Mehrzahl der Migranten aus ungelernten Arbeitern besteht, ist es den Arbeitgebern möglich, die traditionellen, arbeitsintensiven Produktionsmethoden beizubehalten. In diesem Fall trägt die Immigration zu niedrigeren Gehältern bei, ohne gleichzeitig die Produktivität zu verbessern. Darüber hinaus müssen jene Segmente der Wirtschaft betrachtet werden, in denen Migranten typischerweise Arbeit finden. Exportorientierte Sektoren können ihre Produktivität durch Größenvorteile leichter heben und die Produktionskosten leichter senken als Sektoren, die den inländischen Markt bedienen. Ein positiver Beitrag der Immigration zum Wirtschaftswachstum läßt sich für Länder, in denen die Migranten hauptsächlich in exportorientierten Industrien arbeiten, leichter feststellen. Es ist natürlich notwendig, eine kausale Verbindung zwischen dem Arbeitskräfteangebot oder dem Bevölkerungswachstum auf der einen Seite und den Investitionen sowie dem technischen Fortschritt auf der anderen Seite herzustellen. Eine wachsende Bevölkerung verlangt steigende Ausgaben für die soziale Infrastruktur wie zum Beispiel Wohnbau, Schulen, Gesundheitseinrichtungen etc. Das Kapital wächst und schafft Arbeitsplätze für das steigende Arbeitskräfteangebot. Beide Faktoren haben positive Auswirkungen auf die Investitionen. Die Gesamtproduktivität steigt aber nur in dem Maß, in dem sie zu Investitionen in neue Technologien beiträgt, das heißt zu einer Steigerung der Kapitalintensität. Allerdings zieht die Art der Investitionen, die vom Bevölkerungswachstum vorangetrieben wird, hauptsächlich Erweiterungsinvestitionen nach sich. Eine negative Auswirkung der Einwanderung auf das Wirtschaftswachstum ergibt sich oft aus ihrer Konzentration auf Agglomerationszentren. Die dadurch entstehende Urbanisierung kann negative Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum haben und insbesondere zu Verkehrsund Transportproblemen und zu erhöhten Abfallentsorgungsund Umweltkosten führen. Die steigende Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen als Folge der MUSD 98 Immigration kurbelt aber auf der anderen Seite das Wirtschaftswachstum an. Die Auswirkungen der Immigration auf die Ersparnisse der nationalen Bevölkerung sind auch beim Wirtschaftswachstum spürbar. Das heißt, daß die Auswirkungen auf das Wachstum positiv sind, wenn die Migranten mehr Ersparnisse ansammeln als die heimische Bevölkerung. Sollte das Gegenteil der Fall sein oder die Ersparnisse von den Migranten in ihre Heimat zurückgeführt werden, wäre eine Dämpfung des Wirtschaftswachstums die Folge. Auswirkungen auf die Einkommensverteilung Die Arbeitskräfte eines Sektors profitieren von der Einwanderung oder leiden unter ihr, je nachdem, ob sie einen positiven oder negativen Effekt auf den betreffenden Sektor hat. Falls die Einwanderung zu einem Bevölkerungswachstum führt, fördert sie die Beschäftigungschancen im Bausektor (Wohnbau, Infrastruktur) und in Unternehmen, die den inländischen Markt bedienen oder die Güter importieren, die von den Migranten stark nachgefragt werden, wie zum Beispiel Gebrauchsgüter, die im Warenkorb der Immigranten eine wichtige Rolle spielen. Kapitaleigentümer, wie zum Beispiel Immobilienbesitzer, können durch höhere Preise oder Mieteinnahmen von der steigenden Nachfrage nach ihren Immobilien profitieren. Manche Berufe können stärker gefragt sein, wenn die Bevölkerung wächst, wie zum Beispiel Lehrer, Sozialarbeiter und freie Berufe. Andere Berufsgruppen, die die Tätigkeiten der Migranten ergänzen, können relative Gehaltssteigerungen erfahren, da ihr Anteil an der Gesamtbeschäftigung in Zeiten verstärkter Zuwandererströme abnimmt. Bei all diesen Berufen handelt es sich Berufe im hochqualifizierten Segment. Bei manchen Berufen, in denen eine hohe Substitutionselastizität zwischen einheimischen Arbeitnehmern und Migranten herrscht, können bei gleichbleibenden anderen Faktoren infolge der nach außen gerichteten Verlagerung des Arbeitskräfteangebots Beschäftigungschancen und Gehaltsaussichten jedoch schwinden. Die Gruppe der betroffenen Arbeitnehmer ist entweder ungelernt oder zeichnet sich durch Arbeitsmarktcharakteristika aus, die sie nahe am externen Arbeitsmarkt halten (Sekundärbeschäftigte, d. h. Teil33

MUSD 98 zeitarbeiter, Gelegenheitsarbeiter, (Wieder) Einsteigerlnnen in den Arbeitsmarkt, junge und alte Arbeitnehmer, Frauen, in sozio-ökonomischer Hinsicht gehandicappte Personen). Die Einwanderung führt daher aller Wahrscheinlichkeit nach zu einer Umverteilung des Einkommens — weg von den ungelernten und Sekundärbeschäftigten hin zu hochqualifizierten Fachkräften und Immobilienbesitzern. Der Umverteilungsprozeß wird in Situationen der Vollbeschäftigung und der solidarischen Gehaltspolitik beschränkt sein. In Phasen und in Regionen, in denen die Arbeitskräfteressourcen nicht voll genutzt werden, kann eine Konzentration von Einwanderern jedoch zur Entstehung oppositioneller Bewegungen führen. Dies ist insbesondere in jenen Fällen gegeben, in denen es die Sozialpolitik verabsäumt, eine allfällige Deprivation und Armut, von der ungelernte Arbeitnehmer im Vergleich zum Rest der Arbeitnehmerschaft verstärkt betroffen sind, zu mildern. Auswirkungen auf die Zahlungsbilanz Der Kapitaltransfer in die Herkunftsländer und die Importe durch die Immigranten sind im allgemeinen höher als der Kapitaltransfer in das betreffende Aufnahmeland. In diesem eng gefaßten Sinn kann die Immigration negative Auswirkungen auf die Zahlungsbilanz haben. Die Exporte, und, was noch wichtiger ist, die Exportchancen, bleiben jedoch von der Immigration nicht unbeeinflußt. Die Immigration erleichtert eine reibungslose Versorgung mit Arbeitskräften und trägt zu kosteneffizienten Produktionsmöglichkeiten und Exportchancen bei. Damit beeinflußt sie die internationale Wettbewerbsfähigkeit einer Nation. Die Folge ist, daß eine eindeutige Aussage über die Auswirkungen der Immigration auf die Zahlungsbilanz nur auf der Basis ihrer Auswirkungen auf das Arbeitskräfteangebot und die Exportleistungen getroffen werden kann. Auswirkungen auf die Inflation Die Diskussion über die Auswirkungen der Immigration auf die Inflation konzentriert sich im allgemeinen auf die Auswirkung der Immigranten auf das Arbeitskräfteangebot. Die Zunahme des Arbeitskräfteangebots dämpft oft die Gehaltsinflation und damit die Arbeitskostenkomponente der Inflation. Es existiert jedoch auch eine Nachfragekomponente der Inflation, die durch die Immigration entsteht. Die Immigranten können zur Inflation beitragen, wenn ihre Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen Preissteigerungen gewisser Güter nach sich zieht, zum Beispiel, wenn ihre Nachfrage nach Wohnungen zu einer Steigerung der Grundstückspreise oder der Wohnungsmieten führt. Allgemein kann gesagt werden, daß die Einwanderer nur dann zur Stabilität der Preise beitragen, wenn sie die Produktionskapazität einer Nation (die Angebotsseite) stärker erhöhen als die Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen (die Nachfrageseite). Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt Die obige Diskussion befaßt sich unter anderem damit, welche Auswirkungen die Migration von Arbeitskräften durch ihren anfänglichen Einfluß auf den Arbeitsmarkt auf die einzelnen Wirtschaftsfaktoren hat. Nun müssen wir uns noch mit der Auswirkung der Immigranten auf die Beschäftigungschancen der einheimischen Bevölkerung befassen. Zu diesem Thema gibt es bereits eine Fülle von Forschungsarbeiten. Zusammenfassend läßt sich sagen, daß der Druck auf Gehälter und Beschäftigungschancen mit der Elastizität der Substitution von Migranten und einheimischen Arbeitskräften steigt. Empirische Studien, die sich mit der Situation in den Vereinigten Staaten befaßten (Simon, 1989, Stark, 1991), lassen darauf schließen, daß ein direkter Wettbewerb zwischen Immigranten und Einheimischen vernachlässigbar ist. Die Immigranten konzentrieren sich meist in bestimmten Arbeitsmarktsektoren der USA, die von der einheimischen Arbeitnehmerschaft meist nicht präferiert werden. Im Gegensatz dazu zeigt die Immigration in Australien keine gesteigerte Segmentierung (siehe Birrell, Hill und Nevill, 1984). Dies ist einerseits die Folge einer hochselektiven Migrantenaufnahme und andererseits komplexer Integrationsmaßnahmen. Studien über Europa (De New und Zimmermann, 1994, Werner, 1994) haben ergeben, daß es auf unserem Kontinent nur geringe Auswirkungen der Migration auf die Arbeitslosigkeit und niedrigere Gehälter für ungelernte Arbeitskräfte gibt. Der ungleiche rechtliche Status ausländischer Arbeitnehmer gegenüber einheimischen Arbeitnehmern führte auf den europäischen Arbeitsmärkten zu einer neuen sozialen und wirt34

schaftlichen Schichtenbildung, die sich negativ auf die Gleichheit auf den Arbeitsmärkten auswirkt (Biffl, 1996). Internationale Forschungen haben gezeigt, daß die Immigration keine eindeutig negativen Auswirkungen auf die Beschäftigungssituation hat. Die Struktur der Arbeitslosigkeit ist jedoch insoweit betroffen, als unter Migranten meist eine höhere Arbeitslosigkeit herrscht als unter der einheimischen Arbeitnehmerschaft. Dieser Unterschied ist zu einem großen Teil auf die Konzentration der Einwanderer in Produktionsindustrien zurückzuführen, in denen viele Arbeitsplätze abgebaut werden. Auch mikroökonomische Reformen und Umstrukturierungen ziehen überdurchschnittliche Arbeitsplatzverluste für ungelernte Arbeitnehmer nach sich, jene Gruppe, in der die Migranten überdurchschnittlich stark vertreten sind. Die Immigration kann zu einem verstärkten Wettbewerb in bestimmten Berufssparten führen. Ein Überangebot von Arbeitskräften muß sich aber nicht unbedingt in einer höheren Arbeitslosigkeit niederschlagen. Es kann statt dessen zu einer Quelle von Arbeitskräften in den Bereichen der Gelegenheitsund Teilzeitarbeit, der marginalen Beschäftigung und der marginalen Selbständigkeit außerhalb der Kernwirtschaft führen. Periphere Arbeitnehmer driften in die Beschäftigung hinein und wieder hinaus, während ein Kern hochqualifzierter Arbeitnehmer ständig feste Jobs und hohe Gehälter hält. Dies wird zu einem immer charakteristischeren Merkmal der Arbeitsmärkte der industrialisierten Welt. Zusammenfassung Die Antwort auf die Frage, welche wirtschaftlichen Auswirkungen die Migration auf einzelne Länder hat, ist nicht einfach und nicht eindeutig zu beantworten. Die Auswirkungen sind zu verschiedenen Zeitpunkten und in verschiedenen Ländern unterschiedlich. Die Migration muß im Lichte der Internationalisierung der Produktion und der Herausbildung eiMUSD 98 ner neuen Weltordnung im Bereich der Industriebeziehungen gesehen werden. Sie ist ein wesentliches Element für die Art und Weise, wie sich die regionalen Wirtschaften integrieren. Die Einwanderer leisten ihren Beitrag zur Diversifizierung der Produktionsstruktur einer Wirtschaft. Sie tragen nicht nur zu Angebotsseite, dem Produktionspotential einer Wirtschaft, bei, sondern auch zur Nachfrageseite. Sie üben Druck auf die Infrastruktur aus und können dadurch die Investitionen ankurbeln. Das bedeutet, daß Migranten Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt haben — entweder direkt durch eine Erhöhung des Arbeitskräfteangebots, oder indirekt durch eine Stärkung der Nachfrage nach Arbeitskräften. Die Einwanderer können über die Angebotsseite Preise und Rentabilität der Produktion beeinflussen, das heißt, indem sie die Knappheit und damit den Preis der Arbeit beeinflussen, aber auch über die Nachfrageseite, insbesondere durch die Auswirkung auf Infrastruktur und Wohnungswesen. Der Einfluß, den die Migranten auf die Wirtschaft ausüben, hängt auch von ihrem rechtlichen Status ab. Die Unterschiede im rechtlichen Status, die oft an bestimmte Fähigkeiten geknüpft sind, bedeuten, daß die Migranten keinen gleichen Zugang zum Arbeitsmarkt, zu öffentlicher Unterstützung, zu Wohnungen und ähnlichem haben wie Inländer. Der Konzentrationsprozeß der Migranten nach Ursprungsland und rechtlichem Status ist oft mit dem Prozeß der Migration selbst verbunden. Ein Prozeß, der Wege für Arbeitskräfte und soziale Mobilität schließt oder verengt, kann erwartungsgemäß zu einer verstärkten Segmentierung der Arbeitsmärkte und der Gesellschaft im ganzen führen und Anlaß zu sozialen Spannungen geben. Die Herausforderung für die Politik liegt auf der Hand: sorgfältige Analysen und Evaluierungen der Größe und Dynamik der gegenwärtigen und zukünftigen Migrationsprozesse sind notwendig, um ein Gleichgewicht zwischen wirtschaftlicher Effizienz auf der einen Seite und sozialer Gerechtigkeit und Gleichheit auf der anderen Seite herbeizuführen. Referenzen Biffl, G. , 1996, Immigrant Labour Integration, in International Handbook of Labour Market Policy and Evaluation, Schmid, G. , O'Reilly, J. and Schömann, K. (Eds. ), Edward Elgar, Cheltenham, U. K. , Brookfield, USA. Birrel, R. , Hill, D. , Nefill, J. (Eds), 1984, Populate and Perish? The Stress of Population Growth in Australia, Sydney: Fontana/Australian Conservation Foundation. 35

MUSD 98 De New, J. P. , Zimmermann, K. F. , 1994, 'Native Wage impacts of Foreign Labour: A Random Effects Panel Analysis, Journal of Population Economics, 7(2), pp. 177-192. Simon, J. L, 1989, the Economic Consequences of Immigration, Oxford: Basell Blackwell. Stark, H. , 1994, Integration of Foreign Workers into the Labour Market — France, Germany, the Netherlands and Sweden, ILO Working Paper MIG WP84E, Geneva. Zur Autorin Derzeitige Position: Wirtschaftsforscherin am Österreichischen Institut für Wirtschaftsforschung Wichtigste Forschungsgebiete: Arbeitsmarkt-, Migrationsund Bildungsökonomie Ausbildung 1993 Habilitation in Volkswirtschaft an der Wirtschaftsuniversität Wien (Professorin für Volkswirtschaft) 1975: Ph. D. in Economics an der Universität von Newcastle/Tyne, England 1972: Mag. Rer. Soc. Oec. (Internationaler Handel), Wirtschaftsuniversität Wien, Wien Beruflicher Werdegang Ab 1975: Ökonomin am Österreichischen Institut für Wirtschaftsforschung Ab 1978: Beraterin der OECD in Migrationsfragen (SOPEMI-Korrespondentin) Ab 1978: Mitglied des Beirates für Wirtschaftsund Sozialfragen in Österreich 36

Der Einfluß der Migration eine nachhaltige Stadtentwicklung auf Jens S. Dangschat Technische Universität Wien "Nachhaltigkeit" wird in der Regel nicht mit dem Phänomen der Migration verbunden. Eine zusammenhängende Betrachtung ermöglicht jedoch, die sozialen Aspekte der "Sustainability" näher zu analysieren. Diese hat vor den Hintergrund einer zunehmenden Debatte über "Inklusion" und "Exklusion" sozialer Minderheiten, von Randgruppen, sozialen Milieus und Jugendlichen eine besondere Bedeutung. Gesellschaften reagieren aufgrund des zunehmenden Druckes aus der ökonomischen Umstrukturierung, des forcierten sozialen Wandels und der geringeren fiskalischen Spielräume des „Staates" derart, daß die sozialen Gruppen, denen die Leistungen des Sozialstaates der 70er Jahre nicht mehr oder nur noch unter Auflagen zukommen sollen, immer zahlreicher werden. Man unterteilt wieder deutlicher in "gute" und "schlechte" Arme, ausschließlich mit dem Ziel, unter den eingeschränkten Handlungsmöglichkeiten die "wirklich Bedürftigen" zu unterstützen (vgl. Gans 1992). Das hat allerdings zur Voraussetzung, daß in Folge der teilweise selbst erzeugten Sachzwänge soziale Gruppen zunehmend aus dem selbstverständlichen Netz der Solidarität herausdefiniert werden. Migrantlnnen sind hier sehr häufig die Opfer einer eingeschränkten Solidarität, weil es den populistischen Politikern leichter fällt, zwischen den Fremden und der Aufnahmegesellschaft eine trennende Linie zu ziehen. Vier Punkte sollten daher in diesem Beitrag behandelt werden: 1. Bestimmung dessen, was Nachhaltigkeit ist, insbesondere "soziale Nachhaltigkeit". 2. Diskussion der Gemeinsamkeiten und Widersprüche der Globalisierung und der Nachhaltig keit. 3. Was bedeutet Globalisierung und Nachhaltigkeit für das Phänomen der Migration und Integration? 4. Was kann, was sollte kommunalpolitisch unternommen werden, daß die Integration von MiMUSD 98 grantlnnen besser gelingt und auf diese Weise ein wichtiger Beitrag zu einer nachhaltigen Gesellschaftsentwicklung geleistet werden kann? 1. "Soziale Nachhaltigkeit" innerhalb des Sustainability-Konzepts Seit der Konferenz von Rio gehört der Nachhaltigkeits-Begriff zum Wortschatz von Politik und Verwaltung. Er ist zudem überwiegend positiv besetzt, allerdings gehen die Meinungen, was unter dem Nachhaltigkeits-Begriff zu verstehen ist, weit auseinander. Überwiegend wird die Nachhaltigkeit mit dem Schutz der Umwelt gleichgesetzt. Politisch und administrativ werden — in dieser Logik konsequent — die Konzepte und deren Umsetzung den Umwelt-Abteilungen zugeordnet (vgl. Sachs 1997). Nachhaltigkeit mit Umweltschutz gleichzusetzen (Verringern des Verbrauchs nicht erneuerbarer Ressourcen und Einbringen von Schadstoffen quantitativ und qualitativ unterhalb der Grenzen ihrer Regeneration resp. ihrer Abbaubarkeit), greift jedoch zu kurz. Der Nachhaltigkeits-Gedanke basiert vielmehr auf drei Säulen: der Ökologie, der Ökonomie und dem "Sozialen" (vgl. Fritz et al. 1995). Damit ist die Gleichwertigkeit und die Gleichzeitigkeit aller in den drei Dimensionen formulierten Nachhaltigkeitsziele gemeint. D. h. jede Säule selbst muß nachhaltig gestaltet werden (nachhaltige Ökonomie, nachhaltige Gesellschaft) und so untereinander in Beziehung gesetzt werden, daß die Strukturen und Prozesse der Modernisierung insgesamt nachhaltig sind — ein deutlicher Bruch mit der bislang dominanten Logik des "erst Wirtschaftswachstum sicherzustellen, um dann mit den Erträgen die Umweltschäden und die sozialen Folgen zu reparieren/zu finanzieren". Dieses ökologische und soziale end-of-pipe-Denken wird nicht zuletzt aufgrund der verengten finanziellen Spielräume der öffentlichen Hände künftig immer weniger möglich werden. Vielmehr setzt die Nachhaltigkeitsdebatte eine Diskussion in Gang, wie Bedürfnisse und Ansprüche an ein gutes und gerechtes Leben neu verhandelt werden sollten. Diese Debatte findet sowohl auf der Stadtteilebene (Partizipation an Planungsprozessen), als auch auf gesamtstädtischer (Infrastruktur-, ÖPNV-Versorgung, Umgang mit Migrantlnnen etc. ) und nationalstaatlicher Ebene 37

MUSD 98 (Sozialpolitik vs. Wachstumspolitik) statt. Van den Daele (1996: 428) führt die Nachhaltigkeits-Debatte daher auf die „Selbstwidersprüche der Industriegesellschaft" zurück: „Wenn man die bisherige Dynamik der Umweltpolitik auf die nächsten 100 Jahre extrapoliert, erscheint es (. .. ) eher unwahrscheinlich, daß die Industriegesellschaften an den von ihnen erzeugten Umweltproblemen 'erstikken' werden. Vermutlich liegen die unlösbaren strukturellen Selbstwidersprüche dieser Gesellschaften doch nicht in der Dimension der ökologischen Anpassung, sondern in der Dimension der sozialen Integration, beispielsweise der gerechten Verteilung von Arbeit und Einkommen" (van den Daele 1996: 437). Nach Dangschat (1997b: 173) geht es bei der Forderung nach nachhaltiger Entwicklung „schlicht und einfach um ein neues Gesellschafts modell". Eine nachhaltige Ökonomie wird insbesondere auf drei Ebenen definiert: i) weltweit globale Zusammenarbeit unter den Aspekten der Fairness (sie hat vor allem die klassischen Vorstellungen der Hierarchie unter Nationalstaaten zu überwinden); ii) umweltverträgliche Produktion von Gütern und Dienstleistungen (in Folge von Öko-Audits den Verbrauch nicht erneuerbarer Ressourcen minimieren, Verkehr vermeiden, Möglichkeiten zum Recyclen eröffnen etc. ) und iii) das Abkoppeln der lokalen und regionalen Ökonomien von globalen Netzwerken (Verkehrsvermeidung, ökonomische Entscheidungen in der Region treffen, Synergien, endogene Kapitale fördern, Arbeitskosten beeinflussen etc. ). Weniger eindeutig ist die Bestimmung einer nachhaltigen Sozialstruktur (vgl. Siebel et al. 1995). Es dürfte ein Konsens darüber bestehen, daß eine Gesellschaft dann nachhaltig zu nennen ist, wenn sie rechtlich, ökonomisch und sozial integriert ist, wenn Armuts-Reichtums-Diskrepanzen gering sind und wenn Bürger in kommunalpolitischen Prozessen resp. im Zuge der Stadt(teil) entwicklung in Diskussionsund Entscheidungsvorgängen angemessen eingebunden sind. Dem liegen bestimmte Vorstellungen von Chancengleichheit und Gerechtigkeit zugrunde (vgl. Koller 1995). Aber bereits die Frage, welche Zielsetzung innerhalb des Gerechtigkeits-Diskurses handlungsleitend ist, beeinflußt in massiver Weise das "gerechte" Ergebnis; es lassen sich dabei drei Vorstellungen von Gerechtigkeit voneinander unterscheiden, die jedoch ideologisch sehr unterschiedlich verankert sind (s. auch Übersicht 1): (a) Besitzstandsgerechtigkeit (jeder behält das, was er "zu Recht" hat — Argumente, die vor allem zwischen Nationalstaaten im "Nord-SüdDialog" seitens der Machthaber verwendet wird). (b) Leistungsgerechtigkeit (jeder bekommt, was er verdient — Argumente der liberalen Markttheoretiker) und (c) Verteilungsgerechtigkeit (jeder bekommt eine den Bedürfnissen angemessenen Anteil — Argumente seitens der Ökologen auch in der Nachhaltigkeits-Debatte) (vgl. Huber 1995). Für das Umsetzen der sozialen Ziele der Agenda 21 wurde die kommunale Ebene als bedeutsam hervorgehoben. Weil auf der Ebene der Gebietskörperschaften eine genaue Problemkenntnis vermutet wird und weil über Kommunalpolitiker und die kommunale Verwaltung ein unmittelbarer Kontakt zu Bürgerinnen besteht, sieht die Rio-Deklaration Städte als besonders sinnvolle administrative Ebene zur Umsetzung der Nachhaltigkeits-Ziele an. Daher wurden für Groß-Regionen der Erde mehrere, an den jeweiligen ökonomischen und kulturellen Bedingungen orientierte Nachhaltigkeits-Charta für die Lokalen Agenden 21 formuliert und bisweilen auch umgesetzt. Für westeuropäische Städte wurde am 27. 5. 1994 die "Charta von Aalborg" aufgestellt (Aalborg Charta 1994), welche die sie unterzeichnenden Städte in eine Selbstverpf lichtung einbindet, zusammen mit den Bürgerinnen der Stadt(region) eine Lokale Agenda 21 zu erarbeiten und sie politisch durchund umzusetzen. Für die sozialen Ziele der Lokalen Agenda 21 lassen sich drei Bereiche hervorheben: 1. Bürgerliche und demokratische Rechte sollten nicht nach dem Herkunfts-, sondern (nach einer politisch festzulegenden Übergangsfrist) nach dem Wohnortprinzip ermöglicht werden. Sie stellen die Voraussetzung zur Integration der Migrantlnnen in die Aufnahmegesellschaft dar. 2. Das Schaffen gleichwertiger Lebensbedingungen ist eine der Voraussetzungen zur Chancengleichheit sowie zur sozialen und kulturellen Integration (insbesondere, wenn der Arbeitsmarkt als Integrations-Instanz an Bedeutung verliert). Dieses wird durch Segregationsund Konzentra38

tionsprozesse sozial Benachteiligter in benachteiligenden Wohnquartieren jedoch stark beeinträchtigt (Wohnund Wohnumfeldsituation, Infrastruktur, Erreichbarkeit, Diskriminierung am Wohnungsund Arbeitsmarkt, Schulen). 3. Der Agenda-Prozeß sieht umfangreiche Beteiligungsformen bei der Entwicklung und Umsetzung der Ziele der Lokalen Agenda 21 vor. Integriert man diese in etablierte Beteiligungsverfahren der Stadterneuerung und führt diese im Sinne von Froessler & Seile (1989) auf die dritte Stufe — Delegation von Entscheidungen und finanziellen Ressourcen nach unten und außen bei der eigenen Konzentration auf strategische Zielsetzungen und Controlling -, dann sind in diesem Rahmen wichtige Prozesse der Integration unterschiedlicher sozialer Gruppen aufgrund der Nähe des Zusammenwohnens in heterogenen Wohnquartieren möglich und notwendig. Sie können vor dem Hintergrund massiver Beschäftigungsund Qualifikationsdefizite sowie der Notwendigkeit zu einer ökologischen Stadterneuerung im Rahmen neuer Erkenntnisse der Organisation (Moderation von Verfahren zur Konfliktlösung) im Rahmen des Konzeptes der Quartiersmanagements bearbeitet werden. 2. Globalisierung und NachhaltlgkeltWiderspruch oder Voraussetzung füreinander? Der Gedanke der Nachhaltigkeit kam auf die politische Agenda, weil insbesondere in Folge der Entwicklungen der vergangenen etwa 30 Jahre die Probleme im Norden (Reichtum, Überfluß und Umweltverschmutzung) und Süden der Erde (Armut und Mangel) offensichtlich wurden. Wachstumsund Wettbewerbsprozesse sowie Wohlstandsund Armutsverteilungen konnten immer weniger in der Art organisiert werden, daß sich die generellen Wohlstandszuwächse in ein Mehr an Wohlfahrt, zunehmender Verteilungsgerechtigkeit sowie sozialer, ökonomischer und kultureller Integration äußern (vgl. Dangschat 1997a). Bezüglich des sozialstaatlichen Status Quo, den weiterzufinanzieren den Staaten Westeuropas nicht mehr möglich erscheint (steigenden Ausgaben der Sozialstaatlichkeit stehen sinkende Einnahmen gegenüber), gibt es prinzipiell zwei Entwicklungsoptionen, die idealtypischerweise verfolgt werden können (wobei der traditionelle sozialstaatliche StaMUSD 98 tus Quo nicht beendet, allenfalls reduziert und überlagert wird): "Globalisierung" und "Nachhaltigkeit". Mit dieser Gegenüberstellung soll auch in Abweichung der Einschätzung der OECD-Vertreter die Position eingenommen werden, daß unter den Richtlinien und der Forcierung der Globalisierung eine nachhaltige Entwicklung nicht möglich ist, da beide in ihrer Wirkungsweise einander diametral gegenüberstehen. Weil die Weltgesellschaft zunehmend als globale Wettbewerbsgesellschaft organisiert wird, treten die Probleme der zunehmenden Umweltverschmutzung, der ökonomischen Krisen, der wachsenden Verschuldung der Nationalstaaten sowie des Auseinanderdriftens der in diesem Sinne hoch entwickelten und der noch nicht derart entwickelten nationalen Gesellschaften und Ökonomien zunehmend auf. Wenn selbst die Gewinner dieses forcierten Wettbewerbs nicht in der Lage sind, ihren ökonomischen Überschuß zur Grundlage einer nachhaltigen Entwicklung zu machen, umso weniger sind es die zahlreichen Verlierer. In der Übersicht 1 sind sehr plakativ Entwicklungstrends der drei Szenarien für einzelne Dimensionen bezeichnet. Eine Unterstützung der Globalisierungsstrategie dürfte einerseits die Zahl der internationalen Wanderungen ansteigen lassen (wegen der Zunahme der Gefälle zwischen den Regionen / Nationalstaaten), andererseits die Integrationsbedingungen erschweren: Der Arbeitsmarkt fällt als "großer Integrator" weitgehend aus, die Bereitschaft, für Migrantlnnen einen Teil der eigenen Rechte resp. des Anspruchs auf Zuwendungen oder zunehmende Teile eines Budgets öffentlicher Hände aufzuwenden sinkt, weil diese Mittel vor allem zur privaten Konkurrenz um gesellschaftliche Positionen oder für Gebietskörperschaften in der Standortkonkurrenz eingesetzt werden. Gleiches gilt tendentiell für den Umweltschutz, für den gegenwärtig "nur so viel, wie nötig" aufgewendet wird. Unklar ist, wie sich die unterschiedlichen Entwicklungsszenarios auf das Ausmaß der residentiellen Segregation auswirken werden. Damit wird erneut die Debatte um die "richtige" Bevölkerungsmischung herbeigeführt und die Frage gestellt, inwieweit eine räumliche Konzentration von Migrantlnnen ("ethnische Dörfer" ) die Integrationschancen in die Aufnahmegesellschaft behindert (vgl. Dangschat 1994). Unklar ist die Wirtschafts-, ins39

MUSD 98 Übersicht 1: Entwicklungs-Szenarien für europäische Gesellschaften ~ (Soziatdemokratischer Fordismosi Kategorie Globalisierung Sozialstaatlicher Status Quo Nachhaltigkeit Zielsetzung Integration über den Arbeitsmarkt Ökonomische Wettbewerbsfähigkeit durch betriebswirtschaftliche O timierun Nein Sozio-ökonomische Polarisierung (Einkommenshöhe, Arbeits latzsicherheit Soziale Integration durch Sozialstaatlichkeit Ja / Nein Im Maße der Reich-weite der Sozialstaatlichkeit (Ausgrenzung von Grupen Ökonomische, ökologische und soziale Nachhaltigkeit Ja / Nein Auf niedrigem Niveau (informeller Sektor) Politische Regulation Parteien-Oligopol; NeoLiberalismus Parlamentarische Demokratie Bürgerlnnenbeteiligung Kulturelle Gese E ll b sc e h n a e ftsbildd Legitimationsprinzip Gerechtigkeitsprinzip Kulturelle Heterogenisierung Gesellschaftliche Desintegration, Individualisierun Entsolidarisierung gegenüber den Gru enmit liedern Leistungsgerechtigkeit Kulturelle Integration "Salad bowl" Nationale Solidarität Besitzstandsgerechtigkeit Akzeptanz der Verschiedenartigkeit Gesellschaftliche Integration Interund Intragenerationale Solidarität Verteilungsgerechtigkeit besondere die Arbeitsmarktentwicklung innerhalb des Nachhaltigkeits-Szenarios'. Alles spricht dafür, daß das Wirtschaftswachstum allenfalls gering sein wird. Dieses ist jedoch lediglich innerhalb der kapitalistischen Logik problematisch, resp. gibt es bislang keine erprobten regionalen oder nationalen Regulationen einer zunehmenden Integration sozialer Gruppen bei verminderten finanziellen Handlungsspielräumen Spehr (1996) spricht hier von einer Öko-Falle. Danach wird entweder die Umweltproblematik selbst (bei der Verlängerung des Status-Quo und noch schneller bei einer weiteren Forcierung der Globalisierung) oder die zusammenbrechende Regulationsfähigkeit des Staates zur sozialen Integration und zum Krisenmanagement (das immer auf einer eVerteilungsmasse" zur oRuhigstellungo gesellschaftlicher Gruppen aufgebaut wurde) zu einem Zusammenbrechen des demokratischen Systems führen. 3. Integration von Migrantlnnen — ein Beitrag zur nachhaltigen Stadtentwicklung? Eine nachhaltige Stadtentwicklung steht also eher im Widerspruch zu einer solchen, die am globalen 40 Wettbewerb orientiert ist. Globaler Wettbewerb trägt durch die Hierarchisierung von Regionen dazu bei, daß die Push-Faktoren von Wanderungen stärker, d. h. Wanderungen wahrscheinlicher werden. Gleichzeitig neigen im globalen Wettbewerb befindliche Gebietskörperschaften immer weniger dazu, die zudem geringer werdenden "freien" Mittel der öffentlichen Hände zur Integration sozialer Gruppen im Allgemeinen und von Zuwanderern im Besonderen bereitzustellen. Migrationen und vor allem die Integration der Migrantlnnen in die Aufnahmegesellschaft stellen in diesem Zusammenhang eine große Herausforderung dar, die gegenwärtig und künftig auf alle größeren Stadtregionen in Europa zutreffen wird. Welchen Einfluß jedes der beiden Entwicklungsszenarios (Globalisierung vs. Nachhaltigkeit) auf die Chance zur Integration hat, ist in Übersicht 2 dargestellt. Setzt man die Position Hoffmann-Nowotnys (s. seinen Beitrag, in diesem Band) mit der des traditionellen westeuropäischen Sozialstaat gleich, gibt es neben der Status-Quo-Entwicklung erneut zwei unterschiedliche idealtypische Modernisierungsoptionen. In beiden Modernisierungs-Szenarien wird der traditionelle Arbeitsmarkt nicht in der Lage sein, die

MUSD 98 Übersicht 2: lntegrationsbedingungen für Migrantlnnen innerhalb der beiden SzenariArbeits markt WirtschaftsEntwicklung Globalisierung Nicht aufnahmefähig für Migrantlnnen, evtl. deregulierter informeller Sektor Wachstum HoffmannNowotny Aufnahmefähig für Migrantlnnen Wachstum Nachhaltigkeit Informeller Sektor Selektives Wachstum / Null-Wachstum Soziales Kapital BildungsS stern Rechte Selektivere soziale Netze Selektiveres Bildungssystem (Kosten) Begrenzte Rechte für Minderheiten Tragfähige soziale Netze Aufnahmebereites Bildun ss stern Gleiche Rechte für alle Multi-nationale soziale Netze noch tra fähi er Aufnahmebereites Bildun ss stern Gleiche Rechte für alle Segregation/ Konzentration "ethnische Dörfer" Zunahme der Segregation/ Konzentration Migration nimmt stark zu, "Brückenköpfe vorhanden" Abbau von Segregation / Konzentration Migration nimmt zu, "Brückenköpfe" vorhanden Segregation??? Migration nimmt ab, "Brückenköpfe" vorhanden Migrantlnnen im Wesentlichen zu integrieren. Sie haben in jedem Fall mit niedrigen Löhnen und insbesondere unter Globalisierungsbedingungen mit geringer Arbeitsplatzsicherung und geringen Arbeitnehmer-Rechten zu rechnen. Ebenso selektiv ist das Bildungssystem sowie die Anerkennung der bürgerlichen Rechte. Die Herausbildung „ethnischer Dörfer" wird unter den verschärften Konkurrenzbeziehungen aus zwei Gründen intensiver werden: Erstens nimmt die Zahl der Migrantlnnen zu (auch wenn nur innerhalb der illegalität), weitens unterliegen die Ankommenden verschärften Wettbewerbsbedingungen zwischen den Ethnien resp. den Migrantlnnen und den „Alteingesessenen". Ob sich trotz geringer werdender Zuwanderungen auch unter Nachhaltigkeitsbedingungen die Segregation verschärft (und wie dieses zu bewerten ist), ist relativ offen. Allerdings wird „Nachhaltigkeit" ein neues Qualitätskriterium von Orten und damit eine weitere Dimension der Hierarchisierung sein. Von den unter Druck stehenden Bevölkerungsgruppen der Aufnahmegesellschaft wirkt sich die Xenophobie auch in andere soziale Kreise aus und gewinnt so an klammheimlicher Unterstützung. Dieses wird unter bestimmten Rahmenbedingungen von der lokalen Politik in populistische Strategien umgesetzt (auch im Zuge der Diskussion von Segregation und deren Prävention' ). Ein weiterer Aspekt dieser latenten Feindlichkeit gegenüber Ausländern ist das Wohnstandortverhalten der oberen und mittleren sozialen Lagen, die Wohnquartiere mit niedrigem Ausländeranteil bevorzugen. Auf diese Weise wird der Anteil der Aufnahmegesellschaft immer kleiner, "in den hinein" die Migrantlnnen integriert werden können. Das Konzept der multikulturellen Gesellschaft gerät auf diese Weise zur hohlen normativen Phrase, weil diejenigen, die sie fordern (integrierte Etablierte), sie nicht leben, jedoch von den Mitgliedern der unteren sozialen Lagen der Mehrheitsbevölkerung (desintegrierte Etablierte) normativ verlangen, die Migrantlnnen (Außenseiter) in ihrer Alltagspraxis von Arbeitswelt und Nachbarschaft integrieren. (vgl. Dangschat 1998b). Zudem werden die Bewohner dieser Quartiere für Ihre Integrationsarbeit für die gesamte Aufnahmegesellschaft kaum belohnt. Denkbar wäre, daß als Kompensation für die Integrationsarbeit diese Quartiere in besonderer Weise mit Einrichtungen der öffentlichen Infrastruktur ausgestattet oder dort besonders intensive Formen der Bewohnerlnnen-Beteiligung an Stadt(teil)entwicklungsmaßnahmen angewandt werden. Kaum einmal erkannt und genutzt wird zudem das endogene Kapital der Migrantlnnen, die nicht nur 41

MUSD 98 in den gemischen Wohnquartieren zu den integriertesten (Arbeit, Familienverband) gehören, sondern auch durch das Herausbilden von Netzwerken spezifischer ethnischer Ökonomien' zum Rückgrat der lokalen Ökonomie in den von Verslumungstendenzen gekennzeichneten innerstädtischen Quartieren werden. Integration ist auch aus Sicht der Aufnahmegesellschaften notwendig (Altersstruktur, Arbeitsmarkt) und kann zudem als sozio-kulturelle Bereicherung aufgefaßt werden. Gegen die Integration arbeiten in der Regel sozio-ökonomische und institutionelladministrative Kräfte, die einem Teil der Mitglieder der Aufnahmegesellschaft Nachteile bereiten (soziale Lage und die daraus folgenden relativ schwachen Positionen auf Märkten knapper Güter). Die daraus begründete Xenophobie ist kaum mit Argumenten zur Integration zu überwinden, weil sie Bestandteil des normativ anerkannten Wirtschaftssystems und dessen politischer und gesellschaftlicher Regulation ist. Daher sind hier spezifische Maßnahmen zur Unterstützung der Integration von Migrantlnnen zu treffen. 4. Was ist zu tun? Der erste Schritt zur Verbesserung der Integrationschance der Migrantlnnen bedeutet ein Umdenken und Überdenken der Xenophobie als bisherige "Normalität"': ~ Aufgeben des „ethno-zentristischen Blicks" — die mit der Migration auftretenden Fragen von zwei/ mehreren Seiten beleuchten (Aufgeben der Bipolarität „Inländer vs. Ausländer" ); ~ ethnisch-kulturelle Eigenschaften der MigrantInnen wirklich als soziales und kulturelles Kapital anerkennen und in Wert setzen („empowerment") und ~ Erkennen und Überwinden der latenten bis offenen Diskriminierung der Fremden als "gesellschaftliche Normalität"'. Der zweite Schritt bedeutet nicht nur die Akzeptanz von Verschiedenheit sondern eine aktive Unterstützung der Integrationsbemühungen der Migrantlnnen. Eine kommunale Migrationspolitik, die sich als Beitrag zu einer nachhaltigen Stadtentwicklung versteht, müßte daher vier Elemente aufweisen: 1. Anerkennung der Menschenund staatsbürgerlichen Rechte für alle Menschen innerhalb der Nationalstaaten (Aufgeben des impliziten institutionellen Rassismus), 2. Zuerkennen des aktiven und passiven kommunalen Wahlrecht für Migrantlnnen, was neben den individuellen Vorteilen vor allem eine steigende politische Aufmerksamkeit auf die Wohnquartiere der Migrantlnnen bedeuten würde, 3. Integration der Migrantlnnen in kommunale Wohnungsbauprogramme und Wohnraumförderungs-Programme (Abbau der unfreiwilligen Segregation/Konzentration der Migrantlnnen) und 4. aktive Integration der Migrantlnnen in Beteiligungsprogramme z. B. der Stadterneuerung (Partizipation und Überwinden der Aversion gegenüber Migrantlnnen). Das bedeutet, daß auf nationaler Ebene die Regelung der Zuwanderung, der Einbürgerung, der gleichen Chancen im Wohnungsund Arbeitsmarkt sichergestellt werden müßte, bevor auf kommunaler und lokaler Ebene entsprechende integrative Maßnahmen vorgesehen sind (nationaler Interessenaustausch). Den Zugewanderten ist dann jedoch rasch und ohne größere Hürden die vollen bürgerlichen Rechte einzuräumen. Besonders bedeutsam ist das aktive und passive kommunale Wahlrecht, weil dann den Orten der räumlichen Konzentration der Migrantlnnen eine höhere Aufmerksamkeit bei der lokalen Entwicklung gewährt wird. Weiters ist die volle Vertretung von MigrantInnen im kommunalen Parlament die beste Voraussetzung, die Auseinandersetzung über unterschiedliche ethnische Interessen in den demokratisch-parlamentarischen Rahmen zu verlagern. Im letzten Punkt der obigen Aufzählung der Elemente einer nachhaltigen Stadtentwicklung wird erneut das Wohnquartier als mögliche IntegrationsInstanz angesprochen (wie bereits oben als teilweise Kompensation der nachlassenden Integrationsfunktion eines globalisierten Arbeitsmarktes). Eine Integration auf Quartiersebene kann jedoch nur die zweitbeste Lösung des Integrationsproblems sein, denn mit ihr wird die Zielsetzung aufgegeben, Migrantlnnen auf gesamtstädtischer, d. h. gesamtgesellschaftlicher Ebene zu integieren. Stattdessen wählt man als Integrationsgesellschaft jene aus, die aufgrund ihrer Restriktionen am Wohnungsmarkt resp. der eigenen Standortpräferenzen die Nachbarn der Migrantlnnen sind' und häufig aufgrund der eigenen sozialen und/oder psychischen Proble42

MUSD 98 me zur Integrationsleistung strukturell am wenigsten befähigt sind. Wird das Quartier als Ebene der Integration angesehen und als Ressource benutzt, kann in diesen Quartieren jedoch dreierlei für deren soziale Nachhaltigkeit erreicht werden: i) relative Integration der innerstädtischen Wohnquartiere auf gesamtstädtischem Niveau durch bessere Infrastrukturausstattung und stabilere Wirtschaftsstrukturen (ökonomische Integration); ii) kulturelle Vielfalt in einem erlebbaren Zusammenhang des Alltags (gelebte multikulturelle Gesellschaft, normative Integration) und iii) soziale Kontakte in der Nachbarschaft und Diskussion (und Entscheidung) gemeinsamer Probleme der Organisation des Alltags, die beispielsweise durch integrative StadtteilEntwicklungsplanung gefördert und focussiert werden können (soziale Integration). Darüber hinaus sind insbesondere Maßnahmen der Stadterneuerung in deutlich stärkerem Maße mit einer stärkeren Integration von Bewohnern vorzunehmen (unmittelbare Umsetzung der Lokalen Agenda 21) und zu modernen Strategien des Quartiersmanagements weiterzuentwickeln. ' Eine entscheidenden Einfluß darauf hat, welcher Strategie resp. welcher Kombination von Strategien hier gefolgt wird. Huber (1994) spricht sich eindeutig für eine Bevorzugung der Effizienz-Strategie aus und setzt die Suffizienz-Strategie einem NullWachstum und einer Öko-Diktatur gleich. Siebel et al. (1 995: 37-38)) konstatieren zwar, daß überwiegend auf die Effizienz-Strategie gesetzt wird, zeigen aber auch auf, daß dieser „bequeme", dem technischen Fortschritt verschriebene Weg für Politik, Verwaltung und Wirtschaft zwar der naheliegende ist (weil er keine Einstellungsänderungen voraussetzt), er ist jedoch gerade aus diesem Grund nicht nachhaltig. Berücksichtigt man zudem die globale Wettbewerbssituation, dann erscheint eine Präferenzfolge aus Suffizienz vor Konsistenz vor Effizienz am geeignetsten. „Die Suffizienzstrategie steht im Gegensatz zur Emergenzstrategie nicht im globalen Konkurrenzkampf und kann individuell resp, auf Quartiersebene entschieden und umgesetzt werden" (Dangschat 1996: 187). z Diese hier genannten Faktoren sind die Bedingungen, die in einer Gesellschaft gewährleistet sein sollten, damit die Voraussetzungen zur Integration (im traditionell sozialdemokratischen Sinne) möglichst gut sind. In dem Maße, wie die anderen ModernisierungsSzenarien davon im Sinne zunehmender Gefährdungen abweichen, sind zumindest neue Herausforderungen resp. gesellschaftliche Desintegrations-Gefahren gegeben. Hier vermischen sich Verweise auf und bürgerliche'Kritik an Armut, Betteln, Obdachlosigkeit, Ausländerpräsenz (im öffentlichen Raum) und Kriminalität zu einem nur schwierig entwirrbaren Knäuel aus Vorurteilen und mobilsierbaren und mobilisierten Ängsten. Sie spitzen sich dahingehend zu, daß die „Reinigung" öffentlicher, zentraler Räume von diesen Menschen, Prävention des Drogenkonsums und -handels sowie „Zero-Tolerance-Strategien" von der Kommunalpolitik gefordert und oftmals auch umgesetzt wird 4 Der Begriff "ethnische Ökonomie" wird wie andere Betonungen von ethnischen Faktoren in der Regel nur auf Menschen angewandt, die nicht den gleichen kulturellen Hintergrund wie die Mehrheit der Aufnahmegesellschaft haben. Dabei wird jedoch systematisch übersehen, daß auch die Gruppe der Mehrheit eine ethnisch definierte ist, d. h, die Zuschreibung ethnischer Besonder' heiten gegenüber lediglich den Fremden ist bereits Bestandteil deren Diskriminierung. Einerseits ist Xenophobie etwas alltägliches und Bestandteil des Normengefüges der Mehrheit der Aufnahmebevölkerung, andererseits führt Xenophobie zu diskriminierenden und kriminellen Handlungen, die deswegen nicht zu tolerieren, als (entschuldbare) Bagatelle abzutun oder gar klammheimlich zu unterstützen sind. Vielmehr können Menschen vor dem Hintergrund ihrer sozialen und psychischen Bedingungen zu einer notwendigen Toleranz nur ungenügend in der Lage sein; hier haben Unterstützungsund Entlastungsstrategien anzusetzen, für die die gesamte Gesellschaft in der Verantwortung steht. Dieser Schritt ist besonders schwierig, weil die alltägliche Diskriminierung stark tabuisiert wird (zumal sie nicht als "political correct" gilt) und meist unterhalb der Bewußtseins-Schwelle verbleibt. Bereits der sprachliche Umgang — "Ausländerproblem", wenn die Mehrheit der Aufnahmegesellschaft sich in der Toleranz als überfordert ansieht — verschiebt oftmals Ursache und Wirkung oder schreibt die "Schuld" den Migrantlnnen zu. Weiterhin gehört dazu, daß beispielsweise in der Statistik kaum zwischen Nationalitäten oder ethnischen Hintergründen unterschieden wird (was dann bei Belegungspolitiken oder der Unterbringung in Notunterkünften dazu führt, daß der Zusammensetzung der Migrantlnnen und deren Akzeptanz untereinander kaum eine Bedeutung beigemessen wird). Schließlich erleben wir gegenwärtig als Bestandteil einer zunehmenden Intoleranz eine zunehmende Kriminalisierung von ' Migrantlnnen. Hier zeigt sich erneut das Problem, daß die Besserverdienenden und die mobilen Gruppen durch ihre Exit-Strategien nicht nur wenig zur Integration der Migrantlnnen beitragen, sondern auch aufgrund der Segregierungen (nach Statusund Milieu-Kategorien) zu einer Desintegration auch der Aufnahmegesellschaft beitragen. Literatur Aalborg-Charta 1994: Charta der Europäischen Städte und Gemeinden auf dem Weg zur Zukunftsbeständigkeit (Charta von Aalborg), hrsgg. von „Die Kampagne europäischer zukunftsbeständiger Städte und Gemeinden", Brüssel. Brand, Karl-Werner (Hrsg. ) 1997: Nachhaltige Entwicklung. Eine Herausforderung an die Soziologie. Opladen: Leske + Budrich. Daele, Wolfgang van den 1996: Soziologische Beobachtung und ökologische Krise. In A. Diekmann et al. (Hrsg. ): Umweltsoziologie. Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, Sonderheft 36: 420440. 43

MUSD 98 Dangschat, Jens S. 1994: Segregation — Lebensstile im Konflikt, soziale Ungleichheiten und räumliche Disparitäten. In: J. S. Dangschat 8 J. Blasius (Hrsg. ): Lebensstile in den Städten. Konzepte und Methoden. Opladen: Leske + Budrich: 426-445. Dangschat, Jens S. 1996: Sozialverträglichkeit und Gerechtigkeit in Stadtregionen. Einführung in die Thematik. In: S. Kabisch (Hrsg. ): Umweltverhalten und Lebensqualität in urbanen Räumen, UFZ-Bericht 19/ 1996. Leipzig: Umwelfforschungszentrum Leipzig Halle: 174-201. Dangschat Jens S. 1997a: Entwicklung sozialer Problemlagen als Herausforderung für die Soziale Stadt. In: W. Hanesch (Hrsg. ): Überlebt die soziale Stadt? Konzeption, Krise und Perspektiven kommunaler Sozialstaatlichkeit. Opladen: Leske + Budrich. 77-108. Dangschat, Jens S. 1997b: Sustainable City — Nachhaltige Zukunft für Stadtgesellschaften?. In: K. -W. Brand (Hrsg. ) 1997: 169-191. Dangschat, Jens S. 1998: Warum ziehen sich Gegensätze nicht an? Zu einer Mehrebenen-Theorie ethnischer und rassistischer Konflikte um den städtischen Raum. In: Heitmeyer, Wilhelm; Dollase, Rainer 8 Backes, Otto (Hrsg. ): Die Krise der Städte. Frankfurt am Main: Suhrkamp: 21-96. Fritz, Peter; Huber, Joseph 8 Levi, Hans Wolfgang 1995: Nachhaltigkeit in naturwissenschaftlicher und sozialwissenschaftlicher Perspektive. Stuttgart: S. Hirzel Wissenschaftliche Verlagsgesellschaft. Froessler, Rolf & Seile, Klaus 1989: Die Erneuerung der „Dritten Stadt". Aktivierung von Entwicklungspotentialen in benachteiligten Stadtquartieren. Eine Vorstudie. Werkstattbericht, Nr. 26. Arbeitsgruppe Bestandsverbesserung (AGB): Dortmund 8 Hannover. Gans, Herbert 1992: Über die positiven Funktionen der unwürdigen Armen. Zur Bedeutung der „underclass" in den USA. In: Leibfried, Stephan 8 Voges, Wolfgang (Hrsg. ): Armut im modernen Wohlfahrtsstaat. Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, Sonderheft 32. Opladen: Westdeutscher Verlag: 48-62. Huber, Joseph 1994: Nachhaltige Entwicklung durch Suffizienz, Effizienz und Konsistenz. Der Hallesche Graureiher 94-6. Halle: Martin-Luther-Universität. Huber, Joseph 1995: Nachhaltige Entwicklung. Strategien für eine ökologische und soziale Erdpolitik. Berlin: Rainer Bohn Verlag. Koller, Peter 1995: Soziale Gleichheit und Gerechtigkeit. In: H. -P. Müller & B. Wegener (Hrsg. ): Soziale Ungleichheit und soziale Gerechtigkeit. Opladen: Leske + Budrich: 53-80. Sachs, Wolfgang 1997: Sustainable Development. Zur politischen Anatonomie eines internationalen Leitbildes. In: Brand (Hrsg. ) 1997: 93-110. Siebel, Walter; Gestring, Norbert 8 Mayer, Hans-Norbert 1995: Was ist sozial an der Ökologie? In: E. -H. Ritter (Hrsg. ): Stadtökologie. Zeitschrift für Angewandte Umweltforschung, Sonderheft 6: 33-46. Spehr, Christoph 1996: Die Ökofalle. Nachhaltigkeit und Krise. Wien: Pro Media. Vester, Michael; von Oertzen, Peter; Geiling, Heiko, Hermann, Thomas 8 Müller, Dagmar 1993: Soziale Milieus im gesellschaftlichen Strukturwandel. Zwischen Integration und Ausgrenzung. Köln: Bund. Zum Autor: Jens S. Dangschat, o. Univ. -Prof. Dr. phil. Dipl. Soz. , geb. 1948. Studium der Soziologie, Volkswirtschaftslehre, Psychologie sowie der Wirtschaftsund Sozialgeschichte an der Universität Hamburg, dort auch promoviert (1985) und habilitiert (1991). Tätig als wissenschaftlicher Mitarbeiter, Hochschulassistent und Vertretungsprofessor. 1993-1998 Professor für Allgemeine Soziologie sowie Stadtund Regionalsoziologie an der Universität Hamburg und Leiter der Forschungsstelle Vergleichende Stadtforschung. Seit 2/1998 o. Univ. -Prof. für Siedlungssoziologie und Demographie an der Fakultät für Raumplanung und Architektur der TU Wien. Forschungsund Veröffentlichungsschwerpunkte sind: Soziale Ungleichheit und Segregation/Gentrification, Auswirkung der Globalisierung auf den "lokalen Staat" sowie auf Sozialstrukturen, Armutsund Reichtumsentwicklung, Stadterneuerung und Quartiersmanagement, nachhaltige Stadtentwicklung. 44

Gemeinsame Integ rationsstrategien durch urbane Netzwerke Maria Adriana Bernadotti Osservatorio Communale Bologna delle Immigrazioni, Im Fall Italiens fällt es leicht, von der Stadt als Zentrum der sozialen Dynamik zu sprechen, denn in der italienischen Tradition bildet die Stadt die wichtigste Arena der politischen und sozialen Entwicklung. Will man die Immigration die konkrete Entwicklung der Immigrationsfrage in Italien — untersuchen, muß man sich zu allererst die Städte ansehen und die Instrumente, die diesen zur Verfügung stehen, um Lösungen für die Probleme anzubieten, die dadurch entstanden sind, daß die italienischen Städte den Hauptzielpunkt der Immigrationsflüsse bilden. Alle Städte reagierten auf diese Situation, indem sie je nach der dort herrschenden speziellen Beziehung zwischen politischer und bürgerlicher Gesellschaft ihre eigenen Ressourcen mobilisierten. Dies mußte vor offenen Widersprüchen und trotz des Fehlens einer klaren Orientierung und zentraler Strategien erfolgen. Die jüngste Vergangenheit war in der Praxis von einer ungeschriebenen Arbeitsteilung gekennzeichnet. Die Jurisdiktion des Zentralstaates beschränkt sich auf die Regelung der Einreisebestimmungen in das Staatsgebiet. Das bedeutete, daß zuerst gegen die Fluten irregulärer Flüchtlinge gekämpft wurde, nur um sie später, in einer Situation der praktischen Schließung der Grenzen, zu legalisieren. Es war also den Städten überlassen, ihre Integrationspolitik zu konzipieren und festzulegen. Anders ausgedrückt: die Zuerkennung der Staatsbürgerschaft für Neuankömmlinge ist von der Bereitschaft und der Fähigkeit der einzelnen Städte abhängig, ihnen Zugang zu Wohnungen, Bildung und sozialen Diensten zu gewähren oft im Angesicht von Problemen und Schwierigkeiten, die ihre Ursache in widersprüchlichen oder unzureichenden zentralen Bestimmungen haben. Vor kurzem verabschiedete das italienische Parlament das erste allgemeine Einwanderungsgesetz, MUSD 98 ein Gesetz, das sich nicht nur mit der schwierigen Frage der Regelung der Einwanderungsströme auseinandersetzt, sondern auch dazu gedacht ist, die dauerhafte Eingliederung der Neuankömmlinge zu fördern. Wir gehen davon aus, daß dies das Ende einer Ära markieren und einen reiferen Ansatz zur Immigrationspolitik bedeuten wird. Unter den italienischen Städten ist Bologna für seine Pionierrolle im Bereich der Immigrationspolitik bekannt. Eines der wichtigsten Merkmale des Ansatzes von Bologna besteht darin, daß der öffentliche Sektor im Umgang mit Notsituationen eine Schlüsselrolle übernimmt, während diese Rolle in anderen Städten von Wohltätigkeitsund/oder Freiwilligenorganisationen wahrgenommen wird. Die Wahrnehmung dieser Rolle durch die lokale Verwaltung war durch den Entwicklungsstand und das Artikulationsniveau der bürgerlichen Gesellschaft sowie aufgrund der Tradition der demokratischen Partizipation möglich. Auch die hohe Qualität der Dienstleistungen, die den Bürgern von der Verwaltung angeboten wird, spielte eine Rolle. Dies ist für die Bürger von Bologna schon seit Jahren eine Quelle des Stolzes, Bestandteil der lokalen Identität und ein Element des Zusammenhalts und des Konsenses. In letzter Zeit beginnt dieses System allerdings Anzeichen einer Krise zu zeigen. Der Grund dafür liegt im Anwachsen der sozialen Randgruppen, von denen die Einwanderer einen signifikanten Teil repräsentieren. Die Notwendigkeit zur Reformierung des Modells des Wohlfahrtsstaates mit dem Ziel, eine gerechtere Verteilung der Ressourcen zu erreichen und den sich herausbildenden Sektoren neuer Randkategorien Anspruch auf Sozialleistungen zu ermöglichen, stößt auf tiefsitzende Ressentiments und führt zu einer verstärkten Konkurrenz zwischen einzelnen Bevölkerungsgruppen. Es besteht das Risiko, daß Migranten zu den Sündenböcken für die Krise gemacht werden könnten. Das erklärt, warum die in der Vergangenheit angewendeten Lösungen oft nur Reaktionen auf die jeweiligen Notsituationen waren und folglich nichts anderes als Notlösungen waren. Das war zum Beispiel beim brennendsten Problem unserer Stadt der Wohnungspolitik für Neuankömmlinge eindeutig der Fall. Dort beschränkten sich die Lösungen früher auf die Schaffung temporärer Herbergen/Übergangsunterkünfte, die schließlich für fast 45

MUSD 98 tausend Menschen zur permanenten Heimstätte wurden. Während diese Lösung anfangs einer großen Zahl von Migranten ein Dach über dem Kopf bot, führte sie auf der anderen Seite aber doch eher zu Ausschluß als zu Integration. Die Herausforderung einer sozial nachhaltigen städtischen Entwicklung impliziert eine Neudefinition des Sozialvertrags und eine Neuaushandlung der Kriterien Gleichheit und Beteiligung an der Ausübung der demokratischen Rechte. Jede Politik, die auf die Erreichung einer nachhaltigen urbanen Entwicklung abzielt, muß sich mit der Integration von Migranten auseinandersetzen, und zwar nicht nur in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht, sondern auch mit dem Ziel, sie zu verantwortungsvollen politischen Akteuren zu machen. Die Erfahrung hat uns gelehrt, daß Integrationspolitik nur dann erfolgreich sein kann, wenn wir gleichzeitig in mindestens zwei Richtungen arbeiten. Auf der einen Seite steht die Stärkung des sozialen Zusammenhalts und auf der anderen die Wahrnehmung kollektiver Sicherheit die Transformation der ganzen Stadt in einem interkulturellen Sinn. Mit „interkulturell" meinen wir nicht verschiedene Kulturen, die auf einem bestimmten Gebiet koexistieren und einander tolerieren, sondern Kulturen, die offen für Austausch sind und für eine Neuschaffung und Bereicherung des Gefühls der Zugehörigkeit und einer gemeinsamen Identität. Die zweite Lehre, die wir aus den Fehlern der Vergangenheit gezogen haben, ist, daß eine Integrationspolitik nur dann erfolgreich sein kann, wenn die Migranten als politische Akteure betrachtet werden und nicht nur als eine Zielscheibe von Politik. Es gibt keine Integration ohne aktive Teilnahme, und so ist es notwendig, von einer Politik „für" die Migranten abzugehen und statt dessen eine Politik „mit" ihnen zu betreiben. Außerdem müssen Hilfsmaßnahmen von der Förderung einer aktiven politischen Beteiligung abgelöst werden. Aufgrund dieser Überlegungen wurde 1996 das Institut für Immigrationsdienste gegründet. Bei diesem Institut handelt es sich um eine halbautonome Institution, die direkt dem Bürgermeister unterstellt ist. Das Institut für Immigrationsdienste, unter dem Kürzel ISI bekannt, trat an die Stelle der ehemaligen Abteilung für Sozialpolitik, die auch für die Integration zuständig war. Von einem institutionelltechnischen Standpunkt betrachtet, besteht der Zweck von ISI darin, ein Instrument für den Umgang mit den neuen und vielfältigen Herausforderungen zu bieten, vor welche die Immigration die Stadt stellt. Die Schaffung einer autonomeren und flexibleren Organisation mit ihrem eigenen Beratungskomitee ist ein Versuch, die Hindernisse zu überwinden, welche der bürokratische Moloch dem früheren Immigrationsdienst als Zweigorganisation der Abteilung für Sozialpolitik in den Weg legte. Verglichen mit den beschränkten Funktionen, die von dem ehemaligen Service abgedeckt wurden, repräsentiert ISI nun eine neue Geisteshaltung, die sich des Ausmaßes der notwendigen Interventionen und der globalen Bedeutung jeder Integrationspolitik bewußt ist und weiß, wie groß die großen Zahl der involvierten Akteure sein muß. Eines der Hauptprobleme des ehemaligen Dienstes war die Konzentration auf den staatlichen Sektor, die eine Zusammenarbeit mit dem Privatsektor und dem dritten Sektor wie beispielsweise Migrantenvereinigungen ausschloß. Die Zusammensetzung des ISI-Vorstands spiegelt die neue Ausrichtung wider. Seine Mitglieder kommen aus dem Industriesektor, aus Freiwilligenorganisationen, Gewerkschaften und Einwandererverbänden. Laut den Statuten von ISI wurde ein Beratungsausschuß gebildet, der aus Vertretern von Migrantenorganisationen außerhalb der EU besteht. Das Hauptziel des derzeitigen Programms von ISI besteht darin, starke Verbindungen zur bürgerlichen Gesellschaft aufzubauen und vor allem auch darin, die Einwanderer in die Entscheidungsfindung einzubinden. Um dieses Engagement zu erreichen, heißt die Schlüsselstrategie der Institution „Zusammenarbeit mit den urbanen Netzwerken". ISI hat für jeden seiner Kompetenzbereiche potentielle Partner identifiziert und ein Netzwerk geschaffen, das die gemeinsame Auseinandersetzung mit bestehenden Problemen ermöglicht. Die Schaffung von Netzwerken ist zu einem kraftvollen Instrument geworden, das Lösungen für verschiedene Probleme ermöglicht: es kann die verfügbaren Ressourcen vermehren, für adäquates Know-how in der 46

Politik sorgen und Bedingungen für konsensbetonte Aktionen schaffen. Im Wohnbereich, der unser Hauptproblem und die wichtigste Priorität des Programms von ISI darstellt, sind wir davon überzeugt, daß ohne die Mitarbeit des Privatsektors keine Lösung gefunden werden kann. ISI fördert die Bildung eines Netzwerks mit den kleineren Gemeinden des großstädtischen Einzugsbereichs und dem Verband der Bauunternehmer, um den Wohnbau und die Rotation in unseren gegenwärtigen Wohnungszentren zu fördern. Ein weiteres Netzwerk, diesmal eine Partnerschaft mit dem Sozialdienst und einer breiten Palette von Freiwilligengruppen, die sich der Aufgabe der Unterstützung von Migranten verschrieben haben, führte zur Einrichtung eines Beobachtungsinstituts, das einen kontinuierlichen Überblick über die Notsituationen auf dem Wohnungssektor hat und mithilft, Lösungen für wohnungslose Einwandererfamilien zu finden. Im Bildungsbereich hat besonders die zweite Generation von Schülern große Schwierigkeiten. Es besteht das Risiko hoher Dropout-Quoten und einer zunehmenden Enffremdung zwischen den Kindern und der Kultur ihrer Eltern. In Italien ist die Schulverwaltung eine Aufgabe der Zentralregierung, was zu gewissen Schwierigkeiten und Verzögerungen in der frühzeitigen Erkennung von Trends an der Basis führt. Vor einigen Jahren startete eine Gruppe von Freiwilligen ein Programm außerschulischer Aktivitäten für marokkanische Kinder, die in einem städtischen Gebäude für Einwandererfamilien lebten. I SI studierte diese Erfahrung, beurteilte sie positiv und förderte die Bildung eines Netzwerks, das ständig größer wird und sich inzwischen auf vier der neun Bezirke der Stadt, auf mehrere Schulen, die Raum und Materialien, Fachpersonal und Freiwillige beistellen, und auf italienische und ausländische Kinder unterschiedlicher Herkunft sowie auf deren Eltern erstreckt. Dieses Projekt, unter dem Namen „Polo interetnico" bekannt, weitet das ursprüngliche Programm der Unterstützung von Kindern mit Lernschwierigkeiten auf andere Aktivitäten aus, wie zum Beispiel auf Berufsberatung für ältere Kinder und auf künstlerische und sportliche Aktivitäten und Ausflüge, an denen sie in ihrer Freizeit teilnehmen können. Und nicht zuletzt fördert „Polo Interetnico" auch den Unterricht der Kinder in ihrer Muttersprache. Das geschieht durch Kurse, die direkt von den EinMUSD 98 wandererverbänden organisiert und durchgeführt werden. Auf diese Weise weitete sich ein isoliertes Projekt, das von einer kleinen Gruppe von Freiwilligen initiiert wurde, zu einem stadtweiten Netzwerk aus, das von der lokalen Verwaltung unterstützt und weithin gelobt wird. Das Projekt und das Netzwerk, das es unterstützt, wurden durch einen Vertrag formalisiert, der von der zentralen Schulbehörde und dem lokalen Zentrum für interkulturelle Bildung unterzeichnet wurde, das als Berater fungiert und für die Ausbildung von Lehrern, Freiwilligen, interkulturellen Mediatoren und Sozialarbeitern verantwortlich ist, die an dem Projekt beteiligt sind. Es ist auch wichtig zu unterstreichen, daß es zur Strategie von I SI gehört, an wichtigen internationalen urbanen Netzwerken teilzunehmen, und zwar nicht notwendigerweise nur an jenen, die hauptsächlich mit Integrationsfragen zu tun haben. Der Hintergedanke dabei ist, die Probleme der Migranten in eine breitere politische Agenda einzubinden. Dies ist zum Beispiel beim Forum per la Sicurezza Urbana der Fall, dem städtischen Sicherheitsforum. Dieser Organisation gehört eine breite Palette von Institutionen und sozialen Gruppen an, von der Polizei bis hin zu organisierten Bürgerveränden, die sich mit der Umsetzung von Politik zur Verbesserung der Sicherheit in der Stadt befassen. Dies ist ein äußerst sensibler Bereich, vor allem angesichts der Vorurteile, die die Immigration mit abweichendem Verhalten und Kriminalität und mit der immer unsicherer werdenden städtischen Umwelt in Zusammenhang bringen. Die Teilnahme von ISI sichert ein allgemeines Engagement zur Inangriffnahme von Fragen wie Berufsausbildung für junge, gefährdete Menschen aus Zigeunerund Einwanderergemeinden. Außerdem wird dadurch die Gesundheitsfürsorge für Prostituierte betrieben, die hauptsächlich Migrantinnen sind, und die Unterstützung für jene, die aus diesem Gewerbe aussteigen wollen. Wir haben in die Agenda der Stadt auch ein Projekt zur Überwachung rassistischer Vorfälle im Stadtgebiet aufgenommen. Diese Initiative, deren Art in Italien relativ neu ist, wurde durch die Teilnahme am europäischen Netzwerk „Städte gegen den Rassismus" ermöglicht, das von der Europäischen Kommission mitfinanziert wird. Dieses Netzwerk gibt uns die Möglichkeit des Zugangs zum Fachwissen anderer Städte, die im Umgang mit rassistischen Angriffen und Diskriminierung über 47

MUSD 98 größere Erfahrung verfügen. Indem ISI mit dem Mehrbehörden-Modell experimentierte, förderte es die Bildung eines Netzwerks, dem unter anderem die Polizei, Gewerkschaften, ein lokaler und ein aus Nicht-EU-Bürgern bestehender Freiwilligenverband sowie eine NRO angehören und das einen ersten Versuch zur Inangriffnahme der fraglichen Probleme darstellt. Städtische Netzwerke und europäische Partnerschaften sind zweifellos unschätzbare Ressourcen, wenn es um die Vorantreibung der Integrationspolitik geht. Bologna ist ein aktives Mitglied mehrerer europäischer Netzwerke, unter denen Eurocities vielleicht das wichtigste ist. Während die wirtschaftliche Integration fast vollkommen abgeschlossen ist, haben die städtischen Netzwerke die Aufgabe, die europäischen Institutionen auf die Notwendigkeit der sozialen Integration hinzuweisen, die eine Bedingung für eine nachhaltige europäische Entwicklung ist. Aber damit nicht genug, unterstützen sie auch die Städte in ihrem Bestreben, ihre Forderungen gegenüber dem Zentralstaat durchsetzen. Bologna nimmt mit einem Programm von Aktivitäten, deren Zweck die Förderung der Teilnahme von Nicht-Bürgern am demokratischen Leben der Stadt ist, an der LIA-Initiative teil. Einerseits wurde eine Reihe von Initiativen gesetzt, um die Migrantenverbände zu stärken, von denen es in Bologna viele gibt, die aber unter Schwierigkeiten und Problemen leiden, weil sie keine adäquaten Versammlungsräume und unzureichende wirtschaftliche Ressourcen für ihre Aktivitäten haben. Der erste Erfolg des Projekts bestand in der Eröffnung eines Ressourcenzentrums, gemeinsamer Räumlichkeiten, die den Verbänden zur Verfügung stehen und die ihnen jene technische Unterstützung bieten, die sie für die Entwicklung ihrer eigenen Projekte und deren Implementierung benötigen. Das Hauptziel des Programms besteht jedoch darin, den Immigranten auf lokaler Ebene politische Bürgerrechte zuzuerkennen. Italien hat das Straßburger Abkommen, das von den Mitgliedstaaten des Europarats 1993 unterzeichnet wurde, nur teilweise ratifiziert. Ausgeschlossen wurde die Klausel, die eine Beteiligung von Nicht-EU-Bürgern an den lokalen politischen Beratungen ins Auge faßt. Als die derzeitige Regierung den ersten Entwurf des vor kurzem verabschiedeten allgemeinen Immigrationsgesetzes präsentierte, hatte sie die Übertragung der politischen Rechte auf lokaler Ebene in den Entwurf aufgenommen. Die Klausel wurde aber schließlich zurückgewiesen, da die Gegner argumentierten, daß zuerst einige Paragraphen im Wortlaut der Verfassung geändert werden müßten. Nun warten wir alle auf die kommenden Entwicklungen. Mittlerweile haben einige italienische Städte, darunter Bologna, entschieden, die lokale politische Teilnahme von Zuwanderern zu fördern und eine Art Städtelobby zu bilden, die mit neuen Formen der Vertretung experimentieren soll. Viele dieser Initiativen werden derzeit durchgeführt: NichtEU-Bürger wurden zu Vertretern der verschiedenen ethnischen Gruppen gewählt und haben innerhalb mehrerer Gemeinderäte Beraterstatus. Die Stadtregierung von Bologna beauftragte ISI mit dem Entwurf eines Vorschlags, der nach langen Beratungen mit Verbänden von Nicht-EU-Bürgern auf Stadtund Provinzebene ratifiziert wurde. Dieser Vorschlag soll nun vom Gemeinderat diskutiert werden. Er ist von besonderer Bedeutung, was die Erfahrungen anderer Städte anbelangt, denen zufolge alle Formen ethnischer Vertretung zugunsten offener individueller Kandidaturen ausdrücklich zurückgewiesen werden. Zusammenfassend ist zu sagen, daß wir uns immer noch innerhalb der Grenzen befinden, die von der Anerkennung teilweiser politischer Rechte auferlegt werden, wobei das Recht, konsultiert zu werden, immerhin die Chance bietet, das Organisationsniveau zu heben und die Beteiligung von Nicht-EU-Bürgern an der Entwicklung von Vorschlägen zu verbessern. Wir vertreten eindeutig den Standpunkt, daß die uneingeschränkte Einbürgerung von Neuankömmlingen vorangetrieben werden soll. Es ist unmöglich, sich eine nachhaltige urbane Entwicklung vorzustellen, wenn bestimmte Bevölkerungssektoren von der Zuerkennung der Bürgerrechte ausgeschlossen bleiben. Nur wenn die Migranten in der Lage sind, uneingeschränkt an der Politik teilzunehmen, wird es möglich sein, die Bedrohung einer ungleichen Entwicklung und einer sozialen Fragmentierung hintanzuhalten. 48

MUSD 98 Zur Autorin: Geboren am 26. 08. 1959 in Buenos Aires, Argentinien. 1985 Abschluß eines Geschichtestudiums an der Universität von Buenos Aires. Tätigkeit als Forscherin auf dem Gebiet der Bildung der lateinamerikanischen Nationalstaaten im 19. Jahrhundert und Lehrtätigkeit an der Universität von Buenos Aires als Expertin für zentralamerikanische Geschichte. 1988 Umzug nach Italien, wo sie an Forschungsprojekten zur Geschichte totalitärer Institutionen und zu Kulturpolitik und Organisation des faschistischen Regimes teilnahm. Seit 1990 befaßt sie sich mit der Immigration, zunächst als Gründungsmitglied einer von Nicht-EU-Bürgern ins Leben gerufenen Kooperative, in deren Rahmen sie an Immigrationsforschungsprojekten teilnahm und in Sozialeinrichtungen mitarbeitete. Später war sie Beraterin des Amtes für Sozialpolitik der Stadtgemeinde Bologna für Immigrationsfragen. Derzeit leitet sie die Aktivitäten des Osservatorio Comunale delle Immigrazioni (Städtisches Immigrationsobersvatorium) der Istituzione dei Servizi per I'Immigrazione (Institut für Immigrationsdienste). Sie ist Herausgeberin des vierteljährlich erscheinenden Magazins "La Societa Multietnica", das sich mit Immigrationsfragen auseinandersetzt und vom Observatorium gemeinsam mit der Provinzverwaltung herausgegeben wird. 49

MUSD 98 Gemeinsame Integ rationsstrategien durch urbane Netzwerke: Gibt es so etwas wie einen „Best Practice Qrganizer" oder BPQTM'7 George Muskens DOCA Bureaus, Tilburg — Niederlande Obwohl sie in der Präsentation und in der Diskussion nicht direkt aufgeworfen wurde, hätte die interessanteste Frage lauten können, ob es so etwas wie einen „Best Practice Organizer" — kurz BPO™ g ibt, und wenn ja, ob er ein brauchbares und praktisches Instrument für jene sein könnte, die sich anhand urbaner Netzwerke mit Integrationsstrategien auseinandersetzen. Das Instrument existiert nicht und ist auch kaum herstellbar — aber es wäre doch schön, über eine Art telematisches Expert Systemzu verfügen, das uns sagen könnte, welche Integrationsstrategien in die urbane Politik und Praxis aufgenommen werden sollten, weil sie beispielsweise in Bezug auf den sozialen Zusammenhalt zwischen den verschiedenen ethnischen Gruppen der Stadt oder die Milderung der sozialen Ausschließung von Randgruppen und Minderheiten die besten Ergebnisse liefern. Selbst wenn ein solches telematisches Expertensystem jenseits der Vorstellungskraft liegt, oder sich nach kritischer Beurteilung als unsinnig erweisen sollte, ist es angesichts der großen Unterschiede zwischen den einzelnen Städten trotzdem vorstellbar, daß es irgendeine Art telematisches Expertenunterstützungssystem geben könnte, das Politikern und Praktikern Hinweise darauf liefert, welche Praktiken sich am besten bewährt haben, und welche Personen auf Wunsch weitere Einzelheiten oder Ratschläge parat haben. Mir kam diese Idee nach der Konferenz. Sie basiert hauptsächlich auf der Analogie von Netzwerken und telematischen Unterstützungssystemen, aber auch auf der Rolle des Netzwerk-Organisators, der bei der Präsentation und Diskussion vorgestellt wurde. Es handelt sich dabei um eine Idee, die vielleicht die weitere Aufmerksamkeit der Organisatoren und insbesondere ihrer Unterstützungsbehörden verdient. Von besonderem Interesse wäre sie im Bereich der urbanen Netzwerke für Institutionen wie das European Bureau of Metropolis in Utrecht, Elaine/Work B Society in Maastricht oder ADRI in Paris, und für die Sponsoren dieser Institutionen, unter denen „aktive Städte" wie Rotterdam, Bologna oder Wien zu finden sind, sowie internationale Behörden wie die Europäische Kommission, den Europarat und die OECD. Solange es keinen BPO~ gibt — und wahrscheinlich auch, wenn es ihn gibt -, bleibt die interurbane Vernetzung das beste strategische Instrument. Sie bietet Politikern und Praktikern im Bereich der urbanen sozialen Integration das beste strategische Werkzeug und die besten Erfolgschancen. Interurbane Netzwerke stellen Kontakte zwischen jenen Personen her, die über relevante Informationen und Kenntnisse in den Bereichen Politik, Praktiken und Ergebnisse von Programmen und Projekten deren Ziel die soziale Integration der in einer Stadt lebenden Menschen, die Verbesserung des sozialen Zusammenhalts sowie die Milderung der sozialen Ausgeschlossenheit ist — verfügen, und die über Politik, Praktiken und Projektergebnisse an anderen Orten informiert werden wollen. Jedes interurbane Netzwerk ist in dieser Hinsicht ein Expertensystern, in das Informationen einund ausfließen, wie es auch telematische Unterstützungssysteme sind (oder sein sollten). Ein großes Problem liegt jedoch darin, daß die beste Politik und die besten Praktiken nicht klar definiert sind. Sogar über den Begriff der „sozialen Integration" herrschen erhebliche internationale Auseinandersetzungen, und zwar sowohl auf wissenschaftlicher, politischer und praktischer Ebene. Die Differenzen und Streitigkeiten werden durch die Tatsache verstärkt, daß wir es mit Städten zu tun haben. Städte und andere Arten von lokalen Gesellschaften sind in Bezug auf Bevölkerung und Herkunft unterschiedlich. Das bedeutet, daß je nach lokalen Umständen eine bestimmte Politik oder Praktik am geeignetsten ist; Städte sind in Bezug auf ihre Sozialpolitik ziemlich autonom, was zu erheblichen Unterschieden in der verfolgten Politik und den ergriffenen Praktiken führt. So weit eine Abhängigkeit von höheren politischen Behörden besteht, handelt es sich um nationale Behörden, die nur unklaren internationalen Richtlinien folgen, denn die Sozialpolitik ist sowohl in der Europäischen Union als auch in anderen supranationalen Körperschaften eine „Subsidiaritätsfrage". Daher ist es nicht meine Absicht, die Probleme der Definitionen und Kriterien zu lösen, indem ich einen Überblick über die aktuelle Literatur zu diesem Thema gebe, oder 50

indem ich eine neue, adäquate Terminologie anbiete bzw. dies zumindest versuche. Meiner Erfahrung und Überzeugung nach ist das Letztgenannte kaum geeignet, irgend ein Problem zu lösen, sondern steigert möglicherweise nur die bestehende Verwirrung. Statt dessen möchte ich die interurbanen Netzwerke ermutigen, bei den entstehenden terminologischen Problemen als selbstlösende Systeme zu fungieren, wie zum Beispiel in der Frage, was soziale Integration ist, und welche Definitionen und Kriterien sich für die Festlegung der besten Politik und Praxis am besten eignen. In dieser Hinsicht muß der Dialog zwischen den Partnern eines interurbanen Netzwerks durch spezielle Meetings und Diskussionen über das Thema gefördert werden. Der Dialog sollte sowohl Präsentationen als auch Befragungen umfassen. Die Teilnehmer werden eingeladen, eine Präsentation über ein Beispiel aus Politik oder Praxis zu geben, das in ihren Augen das beste ist. Die Fälle, die als Best Practice Beispiele akzeptiert werden, müssen zur Präsentation ausgewählt werden und nicht umgekehrt. Der umgekehrte Weg — das heißt, die Präsentation fragwürdiger Politikund Praxisbeispiele ist bei internationalen Netzwerkmeetings nicht unüblich. Dort werden dann Verbesserungsvorschläge für den jeweiligen Fall in seinem lokalen Kontext eingeholt. So interessant solche Vorschläge auch für jene sein mögen, die mit einem Fall fragwürdiger Politik oder Praxis konfrontiert sind, helfen sie den anderen Teilnehmern bei ihren Fragen über mögliche Politikund Praxisbeispiele in ihren Städten nicht weiter. Das heißt, daß sie die Art von Diskussion, die wir zwecks Ermittlung von Best Practice Beispielen fördern wollen, nicht unterstützen. Meiner Erfahrung nach dienen wiederholte Meetings, in denen die Teilnehmer Ratschläge über die Verbesserung einer schlechten Politik oder Praxis in einer bestimmten Stadt geben, nicht dazu, die Mitglieder an ihre Netzwerke zu binden, und ich habe den Eindruck, daß ihr Engagement nach und nach abbröckelt. Eine Präsentation muß sowohl die Einzelheiten eines Falls (Ziele, Mittel, Gruppen und involvierte Personen, soziale Hintergründe, Prozesse, Ergebnisse, unerwartete Nebeneffekte etc. ) beinhalten, wie auch die Kriterien, die ausschlaggebend dafür sind, ob es sich um ein Best Practice Beispiel handelt oder nicht. Die Fragen, die von den anderen Teilnehmern gestellt werden, sollen zwei Zielen dieMUSD 98 nen. Das erste ist die klare Darstellung des Falls sowie der auf ihn angewandten Kriterien. Das zweite Ziel besteht darin zu beurteilen, ob und wie der jeweilige Fall erfolgreich auch an andere Orte übertragen werden könnte. Die Teilnehmer beurteilen die Bedingungen und Ergebnisse eines Falls vor dem Hintergrund ihrer eigenen lokalen Bedingungen, Politik und Praxis (noch einmal). Die Antwort ist natürlich, daß kein Beispiel an anderen Orten auf dieselbe Weise angewendet werden kann, daß aber die (Neu-)bewertung zu wünschenswerten Lerneffekten darüber führt, was dieses als Best Practice Beispiel für andere Orte bedeuten könnte. Die Teilnehmer können Ideen über neue Best Practice Modelle entwickeln, angepaßt an ihre lokalen Bedingungen, Ziele und Möglichkeiten. Gleichzeitig werden auch kollektive Lernerfahrungen geschaffen. Diese betreffen die gemeinsamen Kriterien der festgestellten Best Practice Beispiele. Das soll nicht heißen, daß es absolute, unumstößliche Kriterien für Best Practice auf dem Gebiet der urbanen sozialen Integration geben kann, aber vielleicht gibt es doch etwas, was über den reinen lokalen Partikularismus hinausgeht und für eine breitere Palette von Städten in verschiedenen Ländern signifikant ist. Das ist ein Ziel für die internationale Zusammenarbeit und Vernetzung. Lokale Vertreter treten deshalb internationalen Netzwerken bei, weil sie sich von ihrer Teilnahme eine gewisse Wertschöpfung erwarten, die darauf basiert, daß sie dort etwas über die relevanten Entwicklungen und Experimente an anderen Orten lernen. Der Dialog, d. h. die Präsentation und Befragung in der von mir skizzierten Weise, sollte die erwarteten Lerneffekte und die gewünschte Wertschöpfung schaffen. Auf diese Weise werden die Mitglieder langfristig an ihre Netzwerke gebunden. Interurbane Netzwerke sind in keiner Weise selbstmanagende und selbstunterstützende (oder autopoietische, um einen Begriff der Sozialsystemtheorie zu verwenden) Systeme. Es besteht keine direkte Notwendigkeit für die lokalen Politiker oder Praktiker, sich einem internationalen Netzwerk anzuschließen. Ein externer Agent muß sie dazu einladen und auffordern; dieser externe Agent muß beweisen, daß ein Engagement in einem internationalen Netzwerk eine (langfristige) Wertschöpfung bewirkt, auch wenn die anfängliche Neugier abf laut. Entsprechend ihrer allgemeinen Aufgabe fördert eine Reihe internationaler Regierungsbehörden 51

MUSD 98 die Kooperation der lokalen Vertreter und ihre Vernetzung auf permanenter Basis, wie zum Beispiel im European Council of Loca/Authorities oder durch die Bereitstellung von finanziellen Mitteln (meist auf temporärer Basis für eine Anfangsphase von einigen Jahren). So auch die Europäische Union im Fall der Netzwerke ELAINE und EUROCITIES, durch die Finanzierung vergleichender Studien über bewährte lokale Praktiken (z. B. Metropolis, gemeinsam finanziert von der kanadischen Regierung und der EU), oder durch die Sammlung und Dokumentation relevanter Materialien (z. B. das von der EU finanzierte Netzwerk für die Dokumentation von Integrationsprojekten in europäischen Städten, geleitet von ADRI in Paris). Internationale Geldgeber gehen davon aus, daß die Netzwerke nach einer Anfangsphase genügend Wertschöpfung für ihre Mitglieder und andere schaffen, um sie selbsterhaltend zu machen. Bis jetzt hat sich diese Annahme allerdings nicht bestätigt. Die oben erwähnte Fokussierung auf den Dialog über Best Practice Beispiele ist eine erste Empfehlung für die Verbesserung der Leistung interurbaner Netzwerke, damit diese ihre Wertschöpfung und ihre Selbständigkeit verbessern können. Die Dokumentation ist eine zweite Empfehlung. Stadtpolitiker und -praktiker brauchen anscheinend Dokumentation über Best Practice an anderen Orten, wenn diese leicht zu beschaffen und zu verwenden ist. Ein solches Dokumentationszentrum könnte sich letzten Endes sogar als kommerzieller Erfolg erweisen, und es würde einen wesentlichen Bestandteil eines BPO™ darstellen. Allerdings findet man weder auf nationaler noch auf internationaler Ebene kaum ein Dokumentationszentrum, das rasch verfügbare, leicht verwendbare Informationen bereitstellt. Das beste Zentrum ist meines Wissens ADRI in Frankreich; in anderen Ländern wurden bereits erste Schritte gesetzt, aber die oben erwähnte europäische Initiative befindet sich noch in ihrer frühesten Phase. Mit der gedanklichen Vorstellung eines BPO™ sollte es den bestehenden Netzwerken gelingen, geeignete Dokumentationszentren zu errichten. Es muß allerdings darauf hingewiesen werden, daß weder ein Dokumentationszentrum noch ein BPO™ die regelmäßig stattfindenden Meetings eines interurbanen Netzwerks ersetzen kann. Die Funktionen eines Meetings bestehen in folgendem: (1) die Managementangelegenheiten des Netzwerks zu regeln, die nicht durch Telekommunikation allein erledigt werden können; (2) Diskussionen in der oben beschriebenen Weise zu führen, d. h. Meetings zu speziellen Präsentationen und Befragungen abzuhalten und (3) sich mit den politischen, sozialen und kulturellen Unterschieden zwischen den betroffenen Städten (und Ländern) auseinanderzusetzen. Für diese Zwecke schafft der direkte Kontakt viel bessere Lerneffekte als sie durch sekundäre Quellen vorstellbar sind. Die dritte Empfehlung ist eine gewisse Professionalisierung des Netzwerks. Das Funktionieren eines Netzwerks hängt von Anfang an von einer Gruppe interessierter und aktiver (zukünftiger) Mitglieder oder von einem oder mehreren großzügigen Sponsoren ab. Wichtig ist auch die Ernennung eines Netzwerk-Organisators, auch wenn die Schaffung einer solchen Position in der Anfangsphase sehr teuer erscheinen mag. Der Netzwerkorganisator könnte in einem eigenen Büro tätig sein, wie es bei ELAINE der Fall ist, oder es kann sich um einen Organisator handeln, der von den aktivsten Mitgliedern zur Verfügung gestellt wird, oder er arbeitet als unabhängiger Organisator auf einer (Teilzeit-) Freelancebasis — ich selbst arbeite als Organisator eines mit der UNESCO verbundenen Netzwerks für vergleichende Studien gemischter Gemeinden in Mittelund Osteuropa ebenfalls auf dieser Basis. Die Aufgabe des Organisators besteht darin, im direkten Kontakt mit den (aktiven) Mitgliedern und (möglichen) Sponsoren Wertschöpfung für ein interurbanes Netzwerk zu schaffen. Der Organisator kann das tun, indem er (eine Reihe) themenbezogener Meetings für Mitglieder und andere interessierte Parteien einberuft (vorzugsweise in Kombination mit Besuchen vor Ort), indem er die Diskussion auf die oben beschriebene Weise fokussiert, indem er sich um die Einrichtung eines Dokumentationszentrums kümmert, indem er Materialien beispielsweise durch einen Newsletter, Sonderberichte und Features bekanntmacht, etc. Weitere Empfehlungen betreffen in gewisser Weise die Vernetzung auf einer anderen Ebene. Die Empfehlungen richten sich bis jetzt hauptsächlich an die interurbanen Netzwerke von Politikern und Praktikern. Dabei handelt es sich um Netzwerke für den Austausch von Informationen, für Lerneffekte und die Schaffung einiger gemeinsamer Kriterien für wirkungsvolle Best Practice. So weit die Themen der Migration und der urbanen 52

Integrationsprobleme betroffen sind, gibt es auch eine Reihe von wissenschaftlichen Netzwerken für die vergleichende Forschung, wie zum Beispiel Metropoils, das mit der UNESCO verbundene Netzwerk für die vergleichende Erforschung multikultureller Politik und Formen der Bürgerschaft in europäischen Städten sowie das OECD/SOPEMINetzwerk. Hier liegen die Ziele im Vergleichen von Daten und in der Bewertung der lokalen Politik und Praxis sowie in der Identifikation von Gruppen zuverlässiger und gültiger Kriterien. Die Ziele sind strikter als für Netzwerke von Politikern und Praktikern, obwohl in der Realität jene wissenschaftlichen Netzwerke, die ihre Ziele nur halb oder noch weniger erfüllen, mit einiger Nachsicht behandelt werden. Wissenschaftliche Netzwerke würden die Netzwerke von Politikern und Praktikern unterstützen, wenn sie sich auf die „Indikatoren für Best Practice Beispiele" konzentrierten. Diese Forschungsnetzwerke sollten entsprechend der Erforschung sozialer und kultureller Indikatoren ausprobieren, welche Indikatoren mehr oder weniger entscheidend für die Beschreibung der urbanen Integration und für die Beurteilung von Best Practice sind. Diese Indikatoren sollten in allen oder fast allen Städten Westeuropas oder der OECDLänder, die sich durch hohe Immigrationsraten in den städtischen Ballungszentren auszeichnen, anwendbar sein. Die entsprechenden Messungen sollten in lokalen statistischen Büros und anderen Einrichtungen der lokalen Wissensinfrastruktur leicht durchführbar sein, das heißt, daß die Daten für das lokale Personal leicht zu managen sein sollten. Es wäre ein weiter Weg zwischen dem derzeitigen Status der vergleichenden Feldforschung und der Anwendung der „Indikatoren für Best Practice Beispiele" in den Städten. Ich trete aber nachdrücklich dafür ein, die ersten Schritte in diese Richtung zu setzen. Das würde für die interurbanen Netzwerke der Politiker und Praktiker wertschöpfend wirken, denn die gewonnenen Daten MUSD 98 über die Indikatoren wären leicht zu beschaffende und zu verwendende Dokumentationselemente. Dies liegt also im Interesse dieser Netzwerke und auch im Interesse der Forschungsnetzwerke, da sie dadurch eine Fokussierung erfahren, die ihnen allzu oft fehlt oder nur in den Einleitungen zu Forschungsvorschlägen zu finden ist — aber das ist ein anderes Thema. Über die Dokumentation und die „Indikatoren der Best Practice Beispiele" kehren wir wieder zum BPO™ zurück, mit dem dieser Artikel begonnen hat. Leicht zu beschaffende und zu handhabende Dokumentationselemente sowie Indikatoren bilden die grundlegenden Elemente für jedes telematische Expertenunterstützungssystem in den Bereichen Migration und urbane Integrationspolitikundpraxis. Mit diesen Dokumentationselementen muß eine Datenbank zusammengestellt werden, von der externe Benutzer Antworten auf ihre Fragen abrufen und Vorschläge für weitere Überlegungen und Maßnahmen erhalten können. Da die Hauptfunktionen eines Expertenunterstützungssystems in abrufbaren Antworten auf Fragen eines bestimmten Benutzers und in der Bereitstellung von Vorschlägen für weitere Überlegungen und Maßnahmen auf der Grundlage eines „gesammelten Gedächtnisses" bestehen, sollte ein solches System Ziel jedes Dokumentationszentrums für Migration und urbane Integration sein. Man sollte jedoch niemals davon ausgehen, daß ein solches Expertenunterstützungssystem oder BPO~ alle Funktionen eines interurbanen Netzwerks von Politikern und Praktikern ersetzen könnte. Es wäre eine ernsthafte Aufgabe für die Netzwerkorganisatoren, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen telematischer Expertenunterstützung einerseits und spezifischen Sachfragen andererseits zu finden. Meiner Ansicht nach ist und bleibt der Netzwerkorganisator selbst der Best Practice Organizer. Zum Autor: Dr. , seit 1994 Direktor der DOCA Büros in Tilburg, Niederlande. DOCA ist in den Bereichen Sozialforschung, Beratung und internationale Koordination aktiv. Die Projekte betreffen gemischte Gemeinden in Mittelund Osteuropa, Sozialpolitik und soziale Integration sowie ethnische Probleme in den Städten. In den fünf Jahren vor der Gründung der DOCA Büros arbeitete George Muskens am Vienna Centre als Koordinator von östlichwestlichen Forschungsprojekten für Vielsprachigkeit, Ethnizität und andere "postkommunistische" Fragen. 53

MUSD 98 Gemeinsame Integrationsstrategien durch Städtenetzwerke Jane Markham Quartier en Crise, Brüssel Zielsetzungen Quartiers en Crise ist ein Netzwerk, das 20 europäische Städte umfaßt und den Austausch von Erfahrungen und Know-how auf dem Gebiet lokaler Stadtentwicklung und -erneuerung zwischen Gemeinden mit sehr ähnlichen Problemen fördert. Durch die Ergebnisse der Aktionen des Netzwerks soll auch die Europäische Gemeinschaft angeregt werden, größere Ressourcen für die Behandlung städtischer Probleme bereitzustellen. Alle Mitglieder des Netzwerks haben sich einem integrierten, holistischen Ansatz zur Verbesserung der Qualität des städtischen Lebens verschrieben, was in allen Projekten des Netzwerks zum Ausdruck kommt. Der integrierte Ansatz impliziert lokale Partnerschaften zwischen den relevanten Akteuren, wobei gewählte Vertreterinnen der Gemeindeverwaltungen, Fachleute wie Stadtplanerlnnen und SozialarbeiterInnen, der private und freiwilliger Sektor sowie Vertreterinnen der lokalen Gemeinschaften einbezogen werden. Diese grundlegende Prämisse der Einbeziehung der Basis in lokale Entwicklungsprojekte legitimiert diese Initiativen und sichert ihre Nachhaltigkeit, da alle Beteiligten des jeweiligen Stadtteils eine Rolle in diesem Prozeß spielen. Benachteiligte Stadtgebiete ziehen meist Gruppen verschiedenster Herkunft an. Kulturelle und ethnische Vielfalt innerhalb einer lokalen Gemeinschaft kann zu Intoleranz führen, wenn die Bewohnerlnnen nur ihre benachteiligten Lebensbedingungen miteinander teilen können. Andererseits kann Vielfalt auch lokale Solidarität zufolge haben, insbesondere wenn es in diesen Stadtteilen an öffentlichen Diensten vor allem ausreichenden sozialen Diensten mangelt. Eine Stärke des Quartiers en Crise-Netzwerks liegt in den so entstandenen direkten Kontakten mit Stadtteilen und ihren Bewohnerlnnen. Die Mobilisierung der Einwohnerschaft, an Stadterneuerungsprojekten teilzunehmen, regt sie nicht nur an, ihre persönlichen und beruflichen Fähigkeiten zu enffalten, sondern kann auch als Methode zur Entwicklung eines Bürgerbewußtseins gesehen werden. Erste Programme des Quartiers en Crise-Netzwerks Das Quartiers en Crise-Netzwerk entwickelte sich aus einem transnationalen Projekt der Generaldirektion V der Europäischen Kommission. Die Zielsetzung dieses Projekts lag in der Förderung des Austauschs von 10 europäischen Städten, die integrierte Ansätze zur lokalen Stadtentwicklung in benachteiligten Gebieten erprobten. Dieser erste Versuch führte zu einer dramatischen Zunahme in der Zahl von Städten mit Interesse an einem derartigen Austauschprogramm. Quartiers en Crise wurde für das erste interregionale RECITEAustauschprogramm (1991 bis 1993) ausgewählt und konnte so die Bandbreite seiner Zielsetzungen ausweiten, um die Zusammenarbeit und den Austausch von Erfahrungen mit lokalen Projekten zu fördern, wobei stets ein integrierter Ansatz zur Verbesserung der Lebensqualität in benachteiligten Gebieten gewahrt wurde. Die Vielfalt der teilnehmenden Städte in bezug auf deren Größe, geographische Lage oder wirtschaftliche Entwicklung ermöglichte es, in diesem Austauschprogramm eine breite Streuung von Problemlagen abzudecken und die Wirksamkeit des integrierten Ansatzes unter verschiedenen lokalen Bedingungen zu testen. 80% der an diesem zweiten Quartiers en Crise-Programm beteiligten Städte konzentrierten sich auf die Verbesserung der Lebensbedingungen, wodurch unterstrichen wurde, wie wichtig die Bereitstellung adäquater Wohnverhältnisse und lokaler Einrichtungen sowie die Überwindung sozialer Ausgrenzung in labilen städtischen Umfeldern ist. Diese Projekte wurden durch Initiativen zur Beschäftigung und Arbeitsplatzschaffung ergänzt, in manchen Fällen direkt an Ort und Stelle der in das Programm einbezogenen Bau projekte. Da Austauschprogramm umfaßte weiters Studienaufenthalte in Begleitung einer wissenschaftlichen Forschungsperson. 54

Aufbauend auf den vorhergehenden Quartiers en Crise-Programmen war das dritte Programm stärker strukturiert und versuchte, über das Konzept des transnationalen Austauschs von Know-how und Erfahrungen hinauszugehen und technische Unterstützung, Ausbildung sowie Forschung/Evaluierung lokaler Projekte anzubieten. Drei Aktivitätsbereiche wurden definiert: wirtschaftliche Entwicklung und Beschäftigung Entwicklung von kulturellen und Humanressourcen sowie Verbesserung der Lebensbedingungen und des städtischen Umfelds. Die teilnehmenden Städte wurden in mehrere Arbeitsgruppen aufgeteilt, die jeweils von einer technischen Fachkraft geleitet wurden. Zahlreiche der im Rahmen des dritten Austauschprogramms untersuchten lokalen Projekte befaßten sich mit der Verbesserung der Lebensbedingungen oder mit Beschäftigungsmöglichkeiten für Einwanderlnnen und ethnische Minderheiten sowie für Arbeitslose und Alleinerziehende den "üblichen Verdächtigen" in benachteiligten und vernachlässigten städtischen Gebieten. Projekte für wirtschaftliche Entwicklung und Beschäftigung umfaßten etwa die Schaffung von Gründerzentren, Ausbildungseinheiten sowie die Umstrukturierung lokaler Arbeitsplätze und Dienstleistungen gemäß den bestehenden Angebotsund Nachfragemechanismen. Die Projekte, welche auf die Entwicklung von kulturellen und Humanressourcen abzielten, konzentrierten sich vor allem auf Kinder, gefährdete Jugendliche, Frauen, ältere Menschen oder ethnische Minderheiten in benachteiligten Gebieten; hierzu zählte die Bestellung von Nachbarschaftsräten, die Einrichtung von Heimhilfediensten und die Schaffung von lokalen Beschäftigungsmöglichkeiten im Dien stleistungssektor. Die Verbesserung der Lebensbedingungen und des städtischen Umfelds führte zu mehreren Projekten, da einige der benachteiligten Stadtteile des Programms im Zentrum, andere wiederum an der Peripherie gelegen waren. Im Lichte des Erfolgs der Quartiers en Crise-Programme in den frühen neunziger Jahren finden nunmehr Ansatz und MeMUSD 98 thoden des Netzwerks allmählich Eingang in mehr allgemeine Stadtpolitiken und -programme, insbesondere in die URBAN-Initiative der Europäischen Gemeinschaft. LIA (Lokale Integrations-/Partnerschaftsaktion) Unsere hauptsächliche Aktivität besteht derzeit in der Initiative LIA (Lokale Integrations-/Partnerschaftsaktion). LIA verfolgt die gleichen nachhaltigen Grundsätze des integrierten Ansatzes auf der Grundlage von Partnerschaften an der Basis. Ihre Zielsetzung ist jedoch im Gegensatz zu den früheren Quartiers en Crise-Aktivitäten spezifisch auf Immigrantlnnen und Gemeinschaften ethnischer Minderheiten in unseren Städten abgestimmt. LIA wurde gemeinsam von drei europäischen Städtenetzwerken — nämlich Quartiers en Crise, ELAINE und Eurocities konzipiert und entwickelt und wird durch die DG V kofinanziert. Das Hauptziel von LIA besteht für einen Dreijahreszeitraum (1996-1999) in der Unterstützung von Basisprojekten, die Good Practices zur Integration von Gemeinschaften von Migrantlnnen und ethnischen Minderheiten in das öffentliche, soziale und wirtschaftliche Leben der jeweiligen Städte demonstrieren und verkörpern. Insgesamt umfaßt LIA 24 Basisprojekte in neun Mitgliedstaaten. Durch die Verfolgung und Einhaltung gemeinsamer Themen und Zeitpläne schaffen diese lokalen Projekte nicht nur Synergien innerhalb der Initiative selbst, sondern sollten was noch wesentlicher ist eine Multiplikatorwirkung innerhalb ganz Europas entfalten. Einige Projekte vernetzen sich auf regionaler oder nationaler Ebene zur Bildung eines Ideenpools zusätzlich zur transnationalen Zusammenarbeit, die durch Quartiers en Crise und die anderen beteiligten europäischen Netzwerke angeregt wurde. Obwohl die Geschichte und Entwicklung der Immigration von Stadt zu Stadt (und von Land zu Land) jeweils unterschiedlich geartet ist und nationale Ansätze mancherorts zum republikanischen Integrationsmodell, andernorts eher zum Gemeinschaftsmodell (welches Vielfalt anerkennt) tendieren, sind die Fragen auf der Basisebene oft ähnlich gelagert. 55

MUSD 98 Jedes der drei Partnernetzwerke verfolgt ein spezifisches LIA-Thema: Für ELAINE-Projekte bedeutet dies die Unterstützung von Unternehmen ethnischer Minderheiten sowie der Schaffung von Arbeitsplätzen durch ethnische Minderheiten, insbesondere hinsichtlich der Möglichkeiten und Initiativen zu selbständiger Arbeit. Im Falle von EUROCITIES geht es um die Teilhabe ethnischer Minderheiten an lokalen politischen Prozessen. Für Projekte im Rahmen von QUARTIERS EN CRISE handelt es sich um die Anpassung lokaler Dienste an die spezifischen Bedürfnisse von Immigrantlnnen und ethnischen Minderheiten. Alle drei Themen sind von zentraler Bedeutung für die Mission von LIA und stehen miteinander in Verbindung: Die nachhaltige Integration von Gemeinschaften von Immigrantlnnen und ethnischen Minderheiten ist undenkbar ohne die Einbeziehung aller Themen. Einige ELAINE-Projekte beinhalten kaufmännische Ausbildung sowie Unterstützung für UnternehmerInnen, die ethnischen Minderheiten angehören (in Newcastle, Sheffield und Utrecht). Das Projekt in Barcelona zielt auf die Vereinfachung administrativer Hindernisse für Unternehmen ethnischer Minderheiten ab, während das Projekt in Den Haag ethnische Minderheiten durch kommerzielle und kulturelle Aktivitäten stärker in den Stadttourismus einbeziehen will. Die Eurocities-Projekte konzentrieren sich vor allem darauf, Immigrantlnnen und ethnische Minderheiten zu ermutigen und in Stand zu setzen, ihre Rolle im lokalen Entscheidungsprozeß wahrzunehmen (Bologna, Lissabon, Madrid und Rotterdam). Das Projekt in Palermo zielt vor allem auf Einwanderinnen ab. Andererseits bekämpff das Projekt in Bradford Verfolgung aus rassischen Gründen, um der lokalen Gemeinschaft mehr Vertrauen in die lokalen politischen und administrativen Systeme zu vermitteln. Genauere Darstellung der Quartiers en Crise-Projekte Während die neun lokalen LIA-Projekte des Quartiers en Crise-Netzwerks (Anderlecht, Charleroi, Frankfurt/Oder, Marseille, Neapel, Sarcelles, London-Southwark, Toledo und Turin) auf verschiedene Gruppen in den jeweiligen Gemeinden und verschiedene Zielsetzungen zugeschnitten sind, haben sie doch gewisse Aktionslinien gemeinsam, die auf eine Anpassung der öffentlichen Dienste abzielen, wie etwa: interkulturelle Weiterbildung für die Erbringer lokaler öffentlicher Dienste (vor allem für jene Mitarbeiterinnen kommunaler Behörden, die direkt mit den ethnischen Minderheiten in Kontakt stehen) und/oder kulturelle Bewußtseinsbildung für die Bevölkerung im allgemeinen, Schaffung speziell gewidmeter Zentren für grundlegende öffentliche Dienste und/oder zentralisierte Erstkontaktpunkte für den Zugang zu öffentlichen Diensten, z. B. "Plattformen" entsprechend dem französischen Modell, Einsatz interkultureller Mittler ("Mediateurs") sowie Übersetzung von Informationsbroschüren über öffentliche Dienste in die Sprachen der ethnischen Minderheiten. Manche Projekte zielen auf bestimmte ethnische Gruppierungen ab, und zwar Frankfurt/Oder, das sich vor allem auf Aussiedler konzentriert, Marseille, wo die Bedürfnisse älterer Nordafrikaner im Gesundheitsund Sozialbereich abgedeckt werden, oder Toledo mit seinem Roma-Projekt. Andere Projekte, wie jene in Anderlecht, Southwark und Turin, sind eher allgemeiner Natur und versuchen das kulturelle Bewußtsein sowie das Qualitätsleistungsniveau einiger oder aller wichtigen öffentlichen Dienste zu verbessern. Wieder andere konzentrieren sich auf bestimmte Stadtteile, wie z. B. in Neapel und Sarcelles. Wir organisieren Themenworkshops und Seminare für Projektleiterlnnen betreffend verschiedene Methoden und Instrumente, die eingesetzt werden können, um die gesetzte Aufgabe nämlich die Optimierung lokaler öffentlicher Dienste für die Zielgruppen — zu erfüllen. Das Endziel besteht natürlich darin, für alle Bereiche der Gemeinschaft bessere Dienstleistungen zu ermöglichen und die Kommunalbehörden zu stärkerer Konsumentenorientierung anzuregen. Vor einem Jahr organisierten wir ein Seminar in Southwark; Thema war die weite Verbreitung von Gleichstellungsaudits und Indikatoren für lokale 56

öffentliche Dienste in Großbritannien, um sicherzustellen, daß Mitglieder ethnischer Minderheiten unter der Belegschaft dieser Dienste vertreten sind, und auch, daß ihre Bedürfnisse im Rahmen der erbrachten Dienstleistungen Berücksichtigung finden. Vor einigen Tagen veranstaltete Quartiers en Crise ein transnationales Seminar zum Thema der interkulturellen Mittler als Instrument für Verbesserung des Zugangs zu öffentlichen Diensten. Neben Vertreterinnen von LIA-Projekten und Kommunalbehörden nahmen interkulturelle Mittler aus Belgien, Frankreich und Italien an der Veranstaltung teil. Diskutierte Fragen waren z.B. das Ausbildungsniveau sowie die Beschränkung der Rolle der interkulturellen Mittler. Obwohl die berufliche Anerkennung dieser Tätigkeit allgemein befürwortet wurde, bestand doch Konsens darüber, daß es sich hier nur um eine zeitlich beschränkte Maßnahme zur Erleichterung des Zugangs zu lokalen öffentlichen Diensten handeln sollte, da die Gefahr einer Abhängigkeit seitens der Immigrantlnnengemeinschaften bestehe und das Interesse der Behörden, ihre institutionelle Kultur und Prozesse zugunsten echter Integration zu reformieren, erlahmen könnte. MUSD 98 Das Thema des nächsten LIA-Seminars betrifft die Ausbildung für die Erbringer öffentlicher Dienstleistungen, um diese in Stand zu setzen, auf die Bedürfnisse verschiedener Immigrantlnnengruppen und ethnischen Minderheiten zu reagieren. Zwei politische Manifeste haben sich bislang aus der transnationalen Zusammenarbeit im Rahmen von LIA ergeben die Erklärungen von Barcelona und Turin zur Unterstützung der LIA-Zielsetzungen sowie des Europäischen Jahrs gegen den Rassismus. Beide Dokumente wurden von Bürgermeistern und anderen Vertreterinnen der drei LIA-Netzwerke unterzeichnet. Dennoch haben die im ersten LIA-Jahr gesammelten Erfahrungen die Überzeugung der beteiligten Akteure bestärkt, daß die Integration von politischen und administrativen Hindernissen belastet ist, auch wenn (. .. ) die Kommunalbehörden selbst Projekte finanzieren. Institutionelle und persönliche Einstellungen können nur durch Hartnäckigkeit und eine immer größere Anzahl von Innovationen verändert werden. Zur Autorin: Jane Markham ist General Coordinator des Quartier en Crise in Brüssel. 57

MUSD 98 Die Entstehung des Immigrantenarbeitsmarktes in Polen Dariusz Stola Institut für Sozialwissenschaften Universität Warschau Polen ist eines der ethnisch homogensten Länder Europas. Deshalb mag es für manche überraschend sein, daß Polen in der Liste der Länder mit zahlreichen Einwanderergemeinden aufscheint, als ein Land, in dem Gastarbeiter unverzichtbar sind, und die Einwanderung ein politisches Thema von hoher Sensibilität ist. Bald nachdem Polen zu einem aufstrebenden Markt — einem „emerging market" — zu werden begann, entwickelte sich ein Immigrantenarbeitsmarkt. Während dieser für westeuropäische Verhältnisse immer noch klein ist, breitet er sich doch viel schneller aus als die wachsende Wirtschaft des Landes und jedenfalls schneller als dies irgend jemand erwartet hätte. Obwohl vielen Beobachtern bewußt war, wie folgenschwer und revolutionär der Zusammenbruch des kommunistischen Regimes im Jahr 1989 und die darauffolgenden politischen und wirtschaftlichen Reformen gewesen waren, war die Entstehung einer Masseneinwanderungsbewegung nach Polen doch eine echte Überraschung. Die Immigration ist für Polen eine politische Novität. Mit Ausnahme von Zwangsumsiedelungen und der Rückkehr polnischer Auswanderer gab es in den letzten Jahrzehnten praktisch keine Einwanderung nach Polen. Die geringen Einwanderungszahlen waren im Vergleich zu den großen Emigrationswellen, bei denen Mitte des 19. Jahrhunderts Millionen Menschen' auswanderten, auffallend. Auch die letzten Jahre unter dem kommunistischen Regime waren eine Zeit intensiver und zunehmender Auswanderung, die die Rückkehr zu den historischen Migrationsmustern ' offensichtlich bestätigte. Offizielle Daten, verschiedene Studien und Schätzungen sowie die alltägliche Erfahrung zeigen, daß sich die internationale Bevölkerungsbewegung nach Polen nach 1989 drastisch verändert hat. Am auffälligsten sind Daten über die grenzüberschreitende Mobilität. 1985 besuchten nur 3, 4 Millionen Touristen Polen, verglichen mit 82, 2 Millionen zehn Jahre später 24 mal so viele. Die Zunahme erreichte Anfang der neunziger Jahre ihre größte Dynamik; in den ersten Jahren dieses Jahrzehnts stieg die Zahl der ausländischen Besucher Polens (Einreisen) um das Zehnfache an. Die langfristige Immigration wuchs in relativen Zahlen beträchtlich, ist jedoch absolut betrachtet immer noch niedrig. Die durchschnittliche langfristige Einwandererzahl für die Jahre 1980 bis 1989 betrug nur 1. 600 Personen jährlich, und davon entfiel ein großer Teil — etwa die Hälfte der registrierten Immigranten dieses Zeitraums — auf nach Polen ' zurückkehrende Auswanderer. Die entsprechende Zahl für 1995 war fünf Mal so hoch. Im Bereich der nicht registrierten Migration waren die Entwicklungen viel dramatischer. Derzeit erlebt Polen einen starken Zustrom unregistrierter Migranten, schätzungsweise mehrere hunderttausend Personen jährlich. Das kann nicht mit früheren Phänomenen verglichen werden, da es solche Bewegungen weder unter dem kommunistischen Regime noch davor gab. Die neuen Migrationsströme nach Polen kommen hauptsächlich aus der ehemaligen UDSSR, aus anderen Ländern des ehemaligen Ostblocks und aus Südostasien. Die Auswanderungswelle aus Polen hält an. Anfang der neunziger Jahre fand eine Entwicklung statt, die eine Verdrängung der permanenten Emigration durch die kurzfristige Migration zu Arbeitszwecken als Hauptform der Abwanderung brachte und sich wieder auf die westeuropäischen Länder konzentrierte. Konservativen Schätzungen zufolge arbeiten jährlich mehr als eine halbe Million Polen im Ausland, meist auf kurzfristiger Basis. Etwa 300. 000 Personen finden Beschäftigung unter bilateralen Verträgen, in deren Rahmen Polen vorübergehend Arbeit finden. Die meisten von ihnen sind Saisonarbeiter in Deutschland. Mindestens gleich viele Polen nehmen irreguläre Jobs an, wie durch Studien in Polen und in den Aufnahmeländern belegt wird. 4 In nur wenigen Jahren hat sich der polnische Arbeitsmarkt (oder zumindest einige seiner Sektoren) internationalisiert. Die rasante Integration in die europäischen und globalen Migrationsströme spiegelt die Bewegung aus der kommunistischen Isolation nach Mitteleuropa wider. Wäre die Berliner Mauer schon 1960 gefallen, wären sicherlich andere Migrationsströme entstanden. 58

Die Entwicklung der polnischen Migrationssitution in den neunziger Jahren machte das Land zu einem Einund Auswanderungsland, wobei die Migrationsbilanz der Arbeitskräfte aller Wahrscheinlichkeit nach immer noch negativ ist. Diese Entwicklung ist alles andere als einzigartig. Der Trend, ein Entsendeund Aufnahmeland zu werden, ist kennzeichnend für die internationalen Migrationen des zu Ende gehenden 20. Jahrhunderts. ' Das interessante Merkmal des polnischen Falls ist, daß Arbeitsmigranten nach und aus Polen oft Arbeiten ähnlicher Natur durchführen, und daß es sich bei den Einund Auswanderungsströmen um OstWest-Bewegungen handelt. So könnte man Polen mit einer Migrationsschnittstelle von Arbeitskräften zwischen der EU und der ehemaligen UDSSR bezeichnen, wobei die Auswanderung hauptsächlich nach Westen und die Einwanderung hauptsächlich aus dem Osten erfolgt. Dies spiegelt die halbperiphäre Position Polens an der östlichen Grenze des westeuropäischen Kerns und eine spezifische Kombination polnischer und westeuropäischer Migrationspolitiken wider. Der wichtigste Unterschied zwischen Migranten, die aus Polen auswandern und solchen, die nach Polen kommen, scheint in der Farbe ihrer Reisepässe zu liegen: Die Polen haben einen relativ leichten Zugang zu Westeuropa und seinen (formellen oder informellen) Arbeitsmärkten, während Inhaber ukrainischer, russischer oder anderer postsowjetischer Pässe einen relativ leichten Zugang zu Polen und seinem (formellen oder informellen) Markt haben. Der weitere Zugang nach Westen wird ihnen aber ' durch erhebliche Beschränkungen erschwert. Zu Beginn der neunziger Jahre war die Migration nach Polen ein dünnes Rinnsal, das sich mit dem großen Strom der Kleinhändler mischte. Zu dieser Zeit brachten die meisten Besucher aus dem Osten (jährlich mehrere Millionen Menschen) verschiedene Waren für den Verkauf auf polnischen Märkten mit. Manche der Händler, die ihre Waren verkauft hatten, stellten ein Schild mit der Aufschrift „ich suche Arbeit" auf. Die Arbeit im Ausland war für sie eine zusätzliche Einnahmensquelle, die sie mit ' Handelseinkünften kombinierten. Arbeit zu suchen wurde angesichts der sinkenden Rentabilität und der steigenden Kapitalerfordernisse und des sich ständig verstärkenden Wettbewerbs im Handel immer populärer. Seit der Mitte der neunziger Jahre hat sich der Zustrom illegaler ausländischer Arbeiter ins Land verstärkt. Da sie nicht registriert sind, MUSD 98 ist ihre genaue Zahl nicht feststellbar. Konservativen Schätzungen zufolge kommen jährlich mehrere hunderttausend Ausländer nach Polen, um dort unangemeldet zu arbeiten oder Dienstleistungen durchzuführen. Sie kommen hauptsächlich aus der Ukraine, dem Land, das nach Bestätigung von tschechischen und ungarischen Beobachtern der führende Arbeitskräfteexporteur dieses Teils Europas ist. ' Die Zahl der registrierten Arbeitsmigranten ist weit geringer. Mehrere Jahre lang lag die Zahl der Arbeitsgenehmigungen, die an Ausländer erteilt wurden, stabil bei etwa 10. 000 bis 13. 000 jährlich. Von 1990 bis 1995 stellten die Arbeitsämter insgesamt 53. 555 Arbeitsgenehmigungen aus. Davon entfielen 44, 7'/ auf Arbeitnehmer aus den Ländern der ehemaligen UDSSR, insbesondere aus der Ukraine (16, 6/o), Weißrußland (14, 3 Prozent) und Rußland (11, 7/). Andere wichtige Ursprungsländer waren Vietnam und Großbritannien. Die zwei größten Migrantengruppen, bezogen auf den deklarierten Typ ihrer Arbeit, sind „Manager" und „manuelle Arbeiter"; auf sie entfiel jeweils ein Drittel der Arbeitsgenehmigungen. Die drittgrößte Gruppe waren „Spezialisten, Experten, Berater" (14/o)'. Diese Verteilung zeigt, daß Polen Arbeitskräfte von den beiden entgegengesetzten Enden des Arbeitsmarktes anzieht, was mit dem allgemeinen Trend der Migration in andere Länder zusammenzufallen scheint, wo sich die Ausländer in der obersten und untersten Schicht des Marktes konzentrieren (jeweils die hochqualifizierten und die billigen und flexiblen Arbeitnehmer). Aufgrund der umfangreichen irregulären Migration, die fast ausschließlich das untere Ende des Marktes betrifft, besteht eine logische Asymmetrie zwischen dem Einstrom in die oberste und die unterste Schicht. Das bedeutet, daß das Verteilungsmuster eher einem Weinglas mit einem großen, flachen Fuß als dem eleganten Sanduhrmodell gleicht. Die Migration nach Polen zumindest der registrierte Teil ist ein eindeutig urbanes Phänomen. Im Zeitraum 1990 1995 strömten 80 Prozent der Migranten in die großen Städte, wobei jeder zweite Warschau als Destination wählte. Es überrascht nicht, daß es sich bei den Städten, die starke Zuströme verzeichnen, um jene mit einem höheren Wirtschaftswachstum, besseren Investitionsraten und geringerer Arbeitslosigkeit handelt. Auf der anderen Seite gibt es Regionen, in denen die Ein59

MUSD 98 wanderung praktisch inexistent ist: die ländlichen Gebiete und die Randgebiete städtischen Wachstums, die selbst Migranten hervorbringen, was kein Zufall ist. Die Migranten gehen vor allem in jene Gebiete, in denen ihnen ein erfolgreicher wirtschaftlicher Start möglich ist. Die Arten von Arbeit, die in Polen von Migranten durchgeführt werden, stehen in einer Korrelation mit ihren Ursprungsländern. Die meisten ungelernten Arbeiter kommen aus der ehemaligen Sowjetunion, insbesondere aus der Ukraine (29/o) und aus Weißrußland (26, 6/). Die meisten Manager und Spezialisten kommen aus dem Westen. Migranten aus Vietnam sind sowohl unter den Managern als auch unter den Arbeitern vertreten. Ihr besonderes Merkmal besteht darin, daß sie sich auf ihre ethnische Enklave konzentrieren und in Unternehmen arbeiten, die in vietnamesischem Besitz stehen. Auch die durchschnittliche Gültigkeitsdauer der Arbeitsgenehmigung korreliert mit der Einwanderungsrichtung: So erhalten zum Beispiel Amerikaner meist Arbeitsgenehmigungen für " neun Monate, während sie bei Ukrainern für weniger als sechs Monate gilt. Die Migration unregistrierter Arbeitnehmer nach Polen (und der Mobilitätsmix Arbeit-Handel) zeichnet sich im allgemeinen durch eine kürzere Dauer aus als die reguläre Arbeitsmigration. In den meisten Fällen halten sich die Migranten höchstens drei Monate lang im Land auf, oft auch nur einige Tage. Wie aus den Interviews hervorgeht, nehmen sie oft verschiedene Gelegenheitsarbeiten mit einer Dauer von einigen Stunden bis einigen Wochen an. Die Jobs sind manueller Natur und meist nicht besonders gut bezahlt. Die Migranten sind bereit, kurzfristig Arbeiten mit schlechter Bezahlung anzunehmen. Sie sind gezwungen, so schnell wie möglich Arbeit zu finden, denn die Zeit ihres Aufenthalts im Ausland ist aus familiären Gründen, aus Gründen ihres Beschäftigungsstatus im Entsendeland etc. beschränkt. Die Jobs haben auch eine wichtige Pufferfunktion auf der unteren Ebene des Migranten-Arbeitsmarktes: sie dienen als zweitbeste Option. Ihre Verfügbarkeit sichert die Migranten gegen das Risiko ab, durch die Migration einen Verlust zu erfahren, falls sie keinen besseren Job finden oder falls es ihnen nicht gelingt, ihre Waren zu einem beabsichtigten Preis zu verkaufen. " ' Der kurzfristige oder sehr kurzfristige Charakter eines großen Teils der grenzüberschreitenden Mobilität nach Polen entspricht nicht der Standarddefinition des Begriffs Migration, die einen Mindestaufenthalt von mehreren Monaten (normalerweise drei) voraussetzt. Trotzdem sind Ursachen, Funktion und bestimmte Ergebnisse der neuen Bewegungen ähnlich, wenn nicht identisch mit jenen der „regulären" Arbeitskräftemigration. Aus diesem Grund wurde in der Forschungsarbeit des Instituts für Sozialstudien (ISS), die als Grundlage für diesen Vortrag diente, eine flexible Definition des Begriffs Migration verwendet. Neben der traditionell definierten Migration (die mindestens drei Monate andauert) umfaßt die Definition jene kurzfristigen internationalen Bevölkerungsbewegungen, die einkommens-, d. h. , gewinnorientiert sind. Daher umschließt sie Saisonund andere kurzfristige Arbeiter, während sie andere Typen der internationalen Mobilität wie regulären Tourismus, kurze Familienbesuche und insbesondere kurze Ein' kaufstrips ausschließt. ' Ein solcher Ansatz ist nicht nur im Fall Polens zu rechtfertigen, sondern für ganz Mitteleuropa. Führende Beobachter weisen auf die neuen kurzfristigen Bewegungen hin, für die Bezeichnungen wie „Pendeln", „unvollständig", „zirkulär" oder „Shuttle"-Migration geschaffen wurden, " um das charakteristischeste Migrationsphänomen der Region zu beschreiben. Der Hauptbeweggrund für die Migration nach Polen liegt wie bei allen Migrationsbewegungen von Arbeitskräften in den unterschiedlichen Lohnniveaus in Polen und in den Entsendeländern. Sowohl die westlichen als auch die östlichen Landesgrenzen Polens markieren Zonen drastischer Gehaltsunterschiede. Obwohl die Gehälter in Polen nur einen Bruchteil der Durchschnittsgehälter in der EU betragen, besteht zu den Lohnniveaus weiter östlich liegender Ländern ein ähnlich großer Unterschied. Migranten aus der Ukraine oder Weißrußland können in Polen bis zu zehn Mal so viel verdienen wie zu Hause. Die Gehälter in ihren Heimatländern liegen zwischen 10 und 80 Dollar monatlich. Sie geben an, im Ausland nach realistischen Schätzungen ab 200 Dollar monatlich zu " verdienen, und für dieses Geld sind sie bereit, beträchtlich länger zu arbeiten als die Polen. Dazu kommt, daß es in Polen Arbeit gibt, was zu Hause oft nicht der Fall ist. Aussagekräftige Beschreibungen der Arbeitsmarktverhältnisse in der Ukraine oder in Weißrußland kommen von Migranten, die 60

früher vollzeitbeschäftigt waren, aber in letzter Zeit monatelang kein Geld bekamen oder an ihren Arbeitsplätzen praktisch nichts zu tun hatten. Das weit verbreitete Phänomen der „Scheinbeschäftigung", die kein Gehalt impliziert und längere Abwesenheitszeiten vom Arbeitsplatz zuläßt, zwingt die unglücklichen Arbeitnehmer dazu, sich eine zusätzliche Einkommensquelle zu suchen, was insbeson" dere die kurzfristige Migration fördert. Bessere Gehälter, verfügbare Jobs, eine stabile Währung — die allgemeine wirtschaftliche Erholung Polens und der sichtbar verbesserte Lebensstandard stehen in einem scharfen Kontrast zu der Situation in den benachbarten Ländern der ehemaligen Sowjetunion. Die Gründe für die Situation liegen auf der Hand, sind aber zu komplex, um hier aufgelistet zu werden. Ganz kurz: Der wichtigste Faktor für die Entwicklung der Migrationsbewegungen liegt in der Divergenz der Verlaufskurven ihrer jeweiligen postkommunistischen Transformationen. Mit diesem Kommentar soll der dynamische Charakter der wirtschaftlichen Voraussetzungen für die Migration in Länder hervorgehoben werden, die sich im Übergang vom Kommunismus zu den westlichen Systemen befinden. Es darf nicht außer acht gelassen werden, daß sich die hier behandelten Migrationsbewegungen zwischen Ländern vollziehen, die radikale Veränderungen wirtschaftlicher, politischer und gesellschaftlicher Natur durchmachen. Lohnunterschiede von mehreren hundert Prozent reichen aus, um Migration entstehen zu lassen, aber es gibt viele andere Länder, in denen die Gehälter viel höher sind als in Polen. Daher sollten auch andere Gründe, Polen als Destinationsland zu wählen, beleuchtet werden. Vor allem die kurzfristige Mobilität wäre unmöglich oder zumindest viel geringer, wenn nicht gewisse Bedingungen gegeben wären, die die internationale Mobilität erleichtern und die Kosten der Migration senken. Zu allererst ist hier die geographische Nähe zu erwähnen. Die kurzen Distanzen zwischen Polen und den Heimatstädten der Migranten in der Ukraine oder in Weißrußland bedeuten eine relativ kurze Reise. Dank der geringen Entfernungen sowie der Entwicklung praktischer und billiger Bustransporte in den letzten Jahren sind die Reisekosten niedrig, was für die Wirtschaftlichkeit kurzfristiger, häufiger Reisen ausschlaggebend ist. MUSD 98 Zu dieser geografischen Nähe kommt die liberale Einreisepolitik Polens. Die visafreie Einreise nach Polen könnte sogar noch wichtiger sein als die kurzen Entfernungen und die dadurch bedingten niedrigen Reisekosten. Die Bürger der meisten postsowjetischen Staaten profitieren von einem polnisch-sowjetischen Vertrag aus dem Jahr 1979, demzufolge man nur einen Paß und eine Einladung eines polnischen Bürgers oder auch einen Gutschein (der nachweist, daß man seine Unterbringung über eine Touristenagentur bezahlt hat) vorzuweisen braucht. In Zeiten der Sowjetunion war das ausreichend, um die Kontrolle über die grenzüberschreitende Mobilität aufrechtzuerhalten. Der Grund lag darin, daß die Ausstellung von Reisepässen erheblichen Beschränkungen unterworfen war, und daß nur eine einzige Reiseagentur die Genehmigung hatte, Reisen nach Polen zu organisieren die staatliche Intourist. Es war eine Folgewirkung der allgemeinen Implosion des sowjetischen Systems, daß die Kontrolle über die internationale Mobilität der Bürger des Landes abbrökkelte. Anfang der neunziger Jahre hatten sechs Millionen ehemalige Sowjetbürger Reisepässe, und die Gutscheine konnten von den Besuchern einfach an einem Kiosk an der Grenze für sechs Dollar das Stück erworben werden. Diese Praxis wurde erst in letzter Zeit (1998) durch die Einführung einer restriktiveren Einreisepolitik durch die polnische Regierung geändert. Die einfache Einreise nach Polen war die entscheidende Bedingung für die frühe Entstehung und die rasante Ausweitung der grenzüberschreitenden Mobilität von seiten der UDSSR und ihrer Nachfolgestaaten. Dies zeigt sich besonders deutlich im Vergleich mit der weit restriktiveren Einreise nach Deutschland und den restlichen westeuropäischen Staaten. Viele der in der ISS-Studie Befragten drückten den Wunsch aus, im Westen zu arbeiten, fügten jedoch hinzu, daß dies vor allem deshalb nicht möglich sei, weil es so schwierig und kostspielig sei, Visa zu beschaffen. Seit dem Ende der restriktiven Ausreisepraxis der Entsendeländer wurde die Politik der Aufnahmeländer insbesondere ihre Einreisepolitik zum Schlüsselfaktor für das Entstehen von Migrationsbewegungen. Für Migranten aus der ehemaligen UDSSR (und dem Rest des ehemaligen Ostblocks) liegt Polen auch aus kulturellen, insbesondere sprachlichen Gründen nahe. Dank der Ähnlichkeit der Sprachen können Migranten, die russisch, ukrainisch oder 61

MUSD 98 weißrussisch sprechen, leicht mit den Polen kommunizieren. Jene, die sich länger im Land aufhalten, lernen Polnisch; sie sehen sich polnische Fernsehsendungen an und hören polnisches Radio. Da Russisch in der ehemaligen Sowjetunion und in gewissem Maß auch im ehemaligen Ostblock die ilngua franca war (auch in Polen, wo Russisch bis 1989 ein Pflichtfach in der Schule war), ist die sprachliche Barriere sogar für Migranten aus Ländern wie Armenien oder Kasachstan relativ niedrig. Neben der leichten Einreise nach Polen finden die Migranten auch relativ leicht Zugang zum informellen polnischen Arbeitsmarkt. Der Markt ist groß und läßt sich nur schwer kontrollieren. Glaubt man Studien über die polnische Schattenwirtschaft, gehen schätzungsweise etwa 2, 5 Millionen Polen einer nicht gemeldeten Arbeit nach, und für 1, 1 Millio" nen Menschen ist diese Arbeit die wichtigste oder einzige Einkommensquelle. Unter diesen Umständen finden Migranten in Polen ohne besondere Probleme Arbeit. So finden beispielsweise etwa zwei Drittel der Ausländer, die auf einem informellen Arbeitsmarkt (Börse) in einem Vorort von Warschau Arbeit suchen, innerhalb einiger weniger ' Stunden nach Öffnung dieses „Marktes" Arbeit. ' Die Tatsache, daß die Migration Arbeitsuchender nach Polen großteils dem informellen Sektor zuzurechnen ist, kann nicht genug betont werden. Die Migrationswirtschaft ist vornehmlich die Wirtschaft eines informellen Marktes mit ganz speziellen Regeln und Institutionen. Die informellen Märkte haben Institutionen geschaffen, die die Beschäftigung von Migranten erleichtern und die Transaktionskosten senken. Die wichtigsten Institutionen dieser Art sind Arbeitsmärkte (Börsen) in vielen kleineren und größeren Städten Polens. Im Umfeld von Warschau gibt es mindestens dreier solcher Einrichtungen. Die Funktionsweise des Marktes von Piaseczno wurde im Zuge " der ISS-Forschungen eingehend beschrieben. Dieser Markt ist ein gutes Beispiel einer sozialen Institution, die keinen Eigentümer und keine materielle Infrastruktur hat. Es handelt sich dabei um einen Markt im buchstäblichen Wortsinn: einen Teil der Straße in der Nähe des lokalen Marktes (ein Hinweis auf die im Handel liegenden Ursprünge der Einwanderung Arbeitsuchender), der von arbeitsuchenden Migranten, polnischen Arbeitgebern und Vermittlern täglich aufgesucht wird, um die richtige Arbeitskraft zu finden, Bedingungen auszuhandeln und (mündliche) Verträge zu schließen. Sein Wesen liegt im Austausch von Informationen über Angebot, Nachfrage und Lohn und in den ungeschriebenen Gesetzen, die die Kontakte zwischen potentiellen Arbeitnehmern und Arbeitgebern regeln, Verhandlungen erleichtern und Verhaltensweisen vorhersagbarer machen. Neben den Arbeitsmärkten wie jenem in Piaseczno gibt es Rekrutierungsagenturen und einzelne Vermittler, die in Polen oder in den Entsendeländern tätig sind. Ihre Aktivitäten tragen sowohl zum Wachstum des Angebots an ausländischen Arbeitskräften als auch zum Wachstum der Nachfrage nach bei, indem sie die Migration oder Beschäftigung eines Migranten fördern. Sämtliche der in der ISS-Studie befragten Personen waren ursprünglich durch Ankündigungen solcher Mittelsleute über lukrative Jobs in Polen auf die Möglichkeit einer Migration aufmerksam gemacht worden. Andere fanden mit Hilfe eines Mittlers ihre erste Arbeit im Ausland, setzten aber später ihre Reisen auf eigene Faust fort, und suchten selbst Beschäftigung. In Polen besuchen die Mittler Baustellen und bieten polnischen Unternehmern ausländische Arbeitskräfte an etc. Sie verringern das Risiko der polnischen Endarbeitgeber (oder vermitteln zumindest diesen Eindruck), die der Idee einer illegalen Beschäftigung Fremder in ihrem Haus oder ihrem Unternehmen sonst eher vorsichtig gegenüberstehen würden. Dank der Verbesserung der Kommunikationstechnologie arbeiten die Makler arbeitsuchender Migranten und Rekrutierer auf internatio" naler Ebene und können auf eine entsprechende Nachfrage rasch reagieren. Selbst wenn sie vorschriftsgemäß registriert sind, bedienen sie meist sowohl die legalen als auch die informellen Arbeitsmärkte, so daß die Grenze zwischen beiden verschwimmt. Sie gehören einem Sektor an, den man Migro-Business nennen könnte, und der nicht nur aus Rekrutierern besteht, sondern aus vielen anderen Personen und Organisationen, die legale, halblegale und illegale Dienste im Zusammenhang mit der Migration in den Bereichen Transport, Unterbringung, Legalisierung, Geldüberweisung, Finanzierung, etc. anbieten. Diese Personen haben ein vitales Interesse an der Ausweitung der Migranten-Arbeitsmärkte, finden sie doch in den Migrationsbewegungen anderer ihre Geschäftschancen. 62

Mt)SD 98 Das Migro-Business ist der kommerzielle Teil des allgemeineren Phänomens der Migrantennetzwerke. Diese Netzwerke, die Migranten, ihre Freunde, Verwandten, Nachbarn und Bekannten im Entsendeland und im Ausland verbinden, sorgen für Information, Hilfestellung und Beratung. Sie sind das soziale Kapital der Migranten. Das Phänomen wurde in umfassender Weise in Studien von Migrationsbewegungen in verschiedene Länder beschrieben. Analysen des polnischen Falles und neuer Migrationsbewegungen in anderen postkommunistischen Ländern machen ihre Rolle in zwei Aspekten der Entwicklung der Migration deutlich. Erstens spielten sie eine entscheidende Rolle, um Migration unter den äußerst instabilen und riskanten Bedingungen der postkommunistischen Übergangsphase zu ermöglichen. Radikale Veränderungen und die daraus resultierende Instabilität waren, wie bereits oben gesagt, die Bedingungen, unter denen sich die Migrationsbewegung zwischen Bewohnern der (ehemaligen) UDSSR und Polen herausbildete und wuchs. Durch freundschaftliche, verwandtschaftliche oder familiäre Bindungen bedingte Pflichten wurden durch die Reziprozität stärker. Sie waren wertvolles Sozialkapital, das die Migranten nutzten, um die Risiken der Arbeitsmigration oder des internationalen Kleinhandels zu verringern. Zweitens waren Netzwerke für die rapide Ausweitung der Migrationsbewegungen und für ihre Fä" higkeit, sich einer sich ständig verändernden Umgebung anzupassen, entscheidend. Die Bedeutung der Migrantennetzwerke zur Entwicklung der Migration nach Polen wird auch in Zukunft anhalten. Wenn das polnische Wirtschaftswachstum weiterhin Immigranten anzieht, werden von den Netzwerken Impulse ausgehen, die die interne Dynamik des sozialen Migrationsprozesses ankurbeln werden. ' ' Pilch J. (Red. ), Emigracja z ziem polskich w czasach nowcoytnychi najnowszych, Warschau 1984 Okolski M. , „Migracje zagraniczne w Polsce w latach 1980 1989. Zarys problematyki badawczej". Studia Oemografibzne3 (117), ' 1994 Rocznik Statysticzny GUS [Statistisches Jahrbuch]. GUS registriert nur jene Migranten, die einen „permanenten Wohnortwechsel" deklarieren. 4 Die meisten polnischen Migranten wurden im Rahmen von Forschungsprojekten ohne Arbeitsgenehmigung angetroffen, siehe zum Beispiel Jaowiska E. und Ok6lski M. (Hrsg. ), Causes and consequences of migrationin Central and Eastern Europe. Podlasie und oiosk Opolski basic trendsin 1975-1994, Warschau 1996; Mydel R. , Fassman H. , Nielegalni robotnicy cudzoziemscyi czarny rynek pracy: polscynielegalni pracownicy w Wiedniu, Krakau 1997 ' Böhning, W. R. und N. Oishi, „Is International Economic Migration spreading?" International Migration Review111 (Fall 1995) ' Stola D. , „Poland as a Migration Middle Zone at the EU Eastern Border", w Hakola K. (Hrsg. ), Migration and Refugee Poilcy on the ' ' E O as k t 6 e l r s n ki 8order of the European M. , „Najnowszy ruch Union, Jyvßskyl81998 wedrowkowy z Ukrainy do Polski, ISS Aorking Papers, Warschau 1997, S. 49 Siehe Maresova J. , „SOPEMI report for the Czech Republic", Vortrag beim Meeting der SOPEMI-Korrespondenten, Paris 1996; ' Juhasz J. , „SOPEMI report for Hungary", Vortrag beim Meeting der SOPEMI-Korrespondenten, Paris 1996 Goobicka K. , E. Kopioska, P. Koryo i B. Sakson, „Imigracja do Polski wowietle oficjalnych statystyk", ISS Working Papers, Warschau 1997, S. 9-10, 50. "Goobicka K. etal. Zum Autor: Dr. Dariusz Stola ist Forschungsbeauftragter am Institut für politische Studien der polnischen Akademie der Wissenschaften und am Institut für soziale Studien der Universität von Warschau. Er arbeitet zum Thema vergangene und gegenwärtige internationale Migrationsbewegungen in Polen und Mitteleuropa, sowie zum Holocaust und zu ethnischen Beziehungen. Kürzlich koordinierte er ein wichtiges Forschungsprojekt über Einwanderungsbewegungen nach Polen in den 90er Jahren. 63

MUSD 98 Die Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte und das neue Beschäftigungsregime kommentiert am Beispiel Wien Heinz Fassmann Technische Universität München Die Diskussion um das neue städtische Beschäftigungsregime hat in den vergangenen Jahren Stellenwert und Tragfähigkeit gewonnen (vgl. SASSEN 1991). Diese Diskussion ist einerseits eng mit einem politischen Paradigmenwechsel von einem wohlfahrtsstaatlichen zu einem zunehmend neoliberalen Regulationsregime verbunden, andererseits spielen veränderte ökonomische Rahmenbedingungen — unter dem Stichwort "Globalisierung" zusammengefaßt — eine wichtige Rolle. Globalisierung führt zur Entgrenzung traditioneller Wirtschaftsräume und fördert gleichzeitig die extreme räumliche Konzentration von Sachund Entscheidungskompetenzen vor Ort. Die großen Städte nehmen mehr und mehr die Rolle von Knotenpunkten ein, die sich zu den Schaltzentralen von globaler Produktion und Handel entwickeln. Damit verändern sich die Beschäftigungsprofile innerhalb der großen Städte. Alle Dienstleistungen, die mit Sachund Entscheidungskompetenzen ausgestattet sind, gewinnen quantitativ an Bedeutung. Eine neue "Klasse" von Managern, hochspezialisierten Technikern und kreativen Dienstleistern bildet sich, die spezifische Wohnansprüche stellen und neue Konsumstile prägen. Die Zunahme der internationalen Arbeitskräftewanderung vollzog sich davon nicht unabhängig. Die neue "Klasse" von Dienstleistern mit spezifischen Lebensund Konsumstilen ist gleichzeitig auch Nachfrager nach Dienstleistungen. Haushaltsbezogene Tätigkeiten werden externalisiert, die Wäsche wird zum Waschen gegeben, das Essen außer Haus gehört zur Gewohnheit des täglichen Lebens. Ausländische Arbeitskräfte profitieren von dieser wachsenden Nachfrage nach gering qualifizierten und entlohnten Dienstleistungen. Sie bieten in vielen Bereichen diese Dienstleistungen an und sorgen damit für einen wachsenden Arbeitsmarkt am unteren Ende einer qualifikatorischen Hierarchie. 64 Gleichzeitig führen der Rückgang und die Verlagerung traditioneller Industriebetriebe zu einer Abnahme von Facharbeitern und mittleren Angestellten. Die soziale Mitte der städtischen Bevölkerung schrumpft. Das qualifikatorische Profil wird — so die generalisierte Aussage im Rahmen des neuen Beschäftigungsregimes — zunehmend dem Bild einer Sanduhr vergleichbar: Der Basis mit gering qualifizierten Arbeiten, die von ausländischen Arbeitskräften eingenommen werden, steht eine Spitze mit hochqualifizierten Tätigkeiten gegenüber (vgl. FASSMANN und MEUSBURGER 1997). Soweit klingt das Konzept des neuen Beschäftigungsregimes überzeugend und plausibel. Bei der konkreten empirischen Operationalisierung treten jedoch einige Brüche auf. In einer mitteleuropäischen Stadt mit einem politisch regulierten und "verwalteten" Beschäftigungssystem zeigen die empirischen Daten Widersprüchliches. Am Beispiel der Ausländerbeschäftigung in Wien zeigen sich einerseits Anzeichen der Veränderung des Beschäftigungsregimes, aber andererseits eine klare Stabilität der Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte. Dazu werden im folgenden empirische Belege präsentiert. Die Positionierung ausländischer Arbeitskräfte auf dem Wiener Arbeitsmarkt weist ein charakteristisches Muster auf. Ein weiteres Viertel der ausländischen Beschäftigten ist im verarbeitenden Gewerbe bzw. in der Industrie tätig, ein zweites Viertel im Bereich "persönlicher, sozialer und öffentlicher Dienste". Das Baugewerbe beschäftigt rund 14%, Handel und Lagerung 16% und das Beherbergungsund Gaststättenwesen 12%. Der Ausländeranteil' ist im Beherbergungsund Gaststättenwesen mit rund 25% am höchsten. Überdurchschnittlich hoch ist der Ausländeranteil weiters im Bauwesen (18, 5%) und im verarbeitenden Gewerbe bzw. in der Industrie (11, 9%). Wird nicht nach Sektoren, sondern nach Berufen differenziert, dann zeigt sich die spezifische Positionierung der ausländischen Arbeitskräfte in Wien noch deutlicher. Mehr als die Hälfte aller unselbständig Beschäftigten in Wien, die mit der Erzeugung und Verarbeitung von Gegenständen aus Kupfer beschäftigt sind, mit der Veredelung von Textilien, mit der Herstellung von Teigwaren, mit der Reinigung im allgemeinen oder mit dem Gießen von

Eisen stammt aus dem Ausland. Einen Ausländeranteil zwischen einem Drittel und der Hälfte weisen weiters beispielhaft genannte Berufe auf wie Gipser (44, 2%), Großhändler von Altmaterialien und Reststoffen (40, 7%), Wäscher und chemische Reiniger (39, 3%), Einzelund Großhändler mit Obst, Gemüse und Kartoffeln (34, 5%), Hersteller von Kunstoffwaren (33, 0%) sowie von Wellpapier und -pappe (32, 9%), Fleischverarbeiter (32, 7%) und schließlich Tätigkeiten in Hotels, Gasthöfen und Pensionen (30 9%). Am anderen Ende dieser Skala finden sich Berufe mit extrem geringen Ausländeranteilen. Im Bereich der Kreditinstitute, der Hörfunkund Fernsehanstalten, der Hochschulen, der Datenverarbeitungsdienste und der Arbeitnehmervereinigungen beträgt der Ausländeranteil an allen unselbständig Beschäftigten weniger als 2% und damit nur ein Viertel des Wiener Durchschnitts. Noch geringer wird der Ausländeranteil im Bereich weiterführender Schulen, der Versicherungsberufe, der Finanzierungsinstitutionen, in der Mineralölverwaltung, der Elektrizitätsversorgung, der Sozialversicherung, der allgemeinen öffentlichen Verwaltung, der öffentlichen Verwaltung für Bildung, Gesundheit und Kultur sowie der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. In den entsprechenden Berufen beträgt der Ausländeranteil weniger als ein Prozent (vgl. FASSMANN 1997) Die Branchen, die ausländischen Arbeitskräften offenstehen, zeichnen sich generell dadurch aus, daß teils mit körperlichem Risiko und unter physischer Anstrengung, teils unter ungünstigen Witterungsverhältnissen im Freien (Baugewerbe) gearbeitet wird. Es dominieren weiters "schmutzige" Tätigkeiten (Reinigungsberufe) und Arbeiten mit nicht klar definierter Dienstzeit, das heißt mit zum Teil hohem Einsatz an Überstunden und eingeschränkter Freizeiteinteilung (Gastgewerbe, persönliche Dienste). Umgekehrt bleiben jene Branchen ausländischen Arbeitskräften verschlossen, bei denen die inländische Staatsbürgerschaft eine Eintrittsvoraussetzung darstellt oder die dermaßen attraktive und privilegierte Arbeitsplätze offerieren, die selten über öffentliche Ausschreibungen und objektivierte Einstellungsverfahren besetzt werden, sondern in vielen Fällen über informelle und ausschließlich Inländern vorbehaltene Netzwerke. MUSD 98 Die in Österreich vorherrschende spezifische Form der Positionierung ausländischer Arbeitskräfte, die auch in den zuletzt genannten Berufen deutlich zum Ausdruck kommt, hat sich in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten wenig verändert. Die Modernisierung der urbanen Ökonomie ging weitgehend an der Beschäftigung traditioneller "Gastarbeiter" vorbei. Auch in Wien enffiel ein Großteil des Beschäftigungszuwachses in den 80er und 90er Jahren auf die Bereiche "Geld, Kredit, Versicherungen und Wirtschaftsdienste" sowie, wenn auch in einem deutlich geringerem Ausmaß, auf den Bereich der "persönlichen, sozialen und öffentlichen Dienste". ' Diese beiden expandierenden Dienstleistungsbereiche haben aber nur wenige zusätzliche ausländische Arbeitskräfte aufgenommen. Die Gentrifizierung der Dienstleister hat vielleicht mittelbar etwas mit der Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte zu tun, unmittelbar und direkt jedenfalls nicht. Gering blieb auch der Einfluß der Entindustrialisierung auf die Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte. Waren vor zehn Jahren noch rund 38% der ausländischen Arbeitskräfte in Wien im sekundären Sektor tätig, so hat sich dieser Wert auf 25% reduziert. Weil diese Reduktion jedoch mit dem Rückgang aller Beschäftigten parallel ablief, hat sich der Ausländeranteil in diesem Sektor nur unwesentlich erhöht. In dem Zeitraum zwischen 1981 und 1991 und wohl auch darüber hinaus haben nur zwei Sektoren deutlich mehr an ausländischen Arbeitskräften aufgenommen. Im Baugewerbe erhöhte sich der Ausländeranteil von 11% auf 19%, im Beherbergungsund Gaststättenwesen von 18, 1% auf 24, 9%. Sieht man von diesen beiden Sektoren jedoch ab, dann erscheinen alle anderen Änderungen für einen zehnjährigen Zeitraum "stochastisch" normal oder als Folge eines generellen Strukturwandels. Die Postulierung eines neuen Beschäftigungsregimes für in Wien legal anwesende und legal beschäftigte ausländische Arbeitskräfte würde über das Ziel hinaus schießen. Ganz im Gegenteil: Die gesetzlich regulierte Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte während mehr als drei Jahrzehnten hat in Wien zu einer ethnischen Strukturierung des Arbeitsmarktes geführt, die sich wenig verändert hat. Ausländische Arbeitskräfte übernehmen und übernahmen dabei Tätigkeiten, die von inländischen Arbeitskräften aus unterschiedlichen Gründen nicht 65

MUSD 98 mehr wahrgenommen werden wollen, vor allem weil diese Tätigkeiten als wenig attraktiv gelten, gering entlohnt werden oder ungünstige Arbeitsbedingungen aufweisen ("dirty, dangerous and dreadful"). Diese ethnische Strukturierung ist weder ein kurzfristiges Phänomen noch die Konsequenz einer Selbstregulation eines freien Arbeitsmarktes. Sie wird in Österreich maßgeblich von politischen Entscheidungen der Interessenvertretungen und der Parteien geprägt. Es kann gezeigt werden, daß sich für ausländische Arbeitskräfte wenig ändert, selbst dann, wenn diese bereits fünf, zehn oder zwanzig Jahre in Österreich leben. Auch nach über 20jähriger Aufenthaltsdauer stellen die Industrie, das Baugewerbe, das Gaststättenund Beherbergungsgewerbe und persönliche Dienstleistungsunternehmen jene Arbeitsplätze, die für ausländische Arbeitskräfte aus dem ehemaligen Jugoslawien und der Türkei zugänglich sind. Die expandierenden, wirtschaftsnahen und öffentlichen Dienste bleiben dagegen auch nach langer Aufenthaltsdauer so gut wie gänzlich verschlossen. Ob ausländische Arbeitskräfte zehn, zwanzig oder dreißig Jahre in Österreich leben, hat wenig Einfluß auf ihre berufliche Position. Rund 88'/o der ausländischen Arbeitskräfte aus der Türkei und dem ehemaligen Jugoslawien, die weniger als 10 Jahre in Österreich leben, sind Arbeiter. Halten sich diese Arbeitskräfte bereits mehr als 20 Jahre in Österreich auf, dann sind rund 80/o als Arbeiter tätig. Mit steigender Aufenthaltsdauer ist eine leichte Zunahme der niedrigen Angestellten (z. B. Verkäufer, einfache Bürotätigkeit) festzustellen. Mittlere und höhere Angestelltenpositionen können ausländische Arbeitskräfte jedoch auch nach langer Aufenthaltsdauer nicht erreichen. Die Vorstellung, daß mit der Aufenthaltsdauer auch die soziale Aufwärtsmobilität zunimmt, — im Sinne des JobLadder-Models — kann für Wien und den betrachteten Zeitraum nicht bestätigt werden. Diese Aussagen, die sich auf amtliche Datenquellen (Volkszählung, Mikrozensus) stützen, reflektieren aber nur einen Teil der Realität, nämlich den legalen Arbeitsmarkt. Es gibt klare Hinweise auf die Zunahme der informellen Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte außerhalb des legalen Arbeitsmarktes. Nach dem Fall des Eisernen Vorhangs haben sich sowohl die territorialen Zutrittsbedingungen nach Österreich als auch die Möglichkeit einer illegalen Arbeitsaufnahme erheblich verändert. Sowohl die Einreise als auch die Arbeitsaufnahme wurden — verglichen mit der Zeit davor — erheblich leichter. Zuwanderer aus den ostmitteleuropäischen Nachbarstaaten kamen und kommen als Touristen nach Wien und Österreich und können dort mit Hilfe der bereits etablierten ethnischen Netzwerke Arbeit und Unterkunft finden. In vielen Fällen geschieht dies ohne legale Berechtigung. Die Informalisierung des städtischen Arbeitsmarktes ist auch in Wien ein beobachtbares Phänomen. Es liegt in der Natur der Sache, daß über die Zahl der Personen, die illegal anwesend und/oder illegal erwerbstätig sind, keine exakten Statistiken vorliegen. Viel mehr ist über die soziale und demographische Struktur der ausländischen "Schwarzarbeiter", über deren Motive, Tätigkeiten, und Absichten sowie über die Funktionsweise des ethnischen Netzes bekannt. Was sich dabei generell zeigt, ist eine Bestätigung jener Vermutungen, die man aus Wanderungstheorien ableiten kann. Es sind vornehmlich Männer, relativ gut ausgebildet, jung und meistens familiär ungebunden, flexibel und bereit, alles zu machen, was gut honoriert wird. Dabei ergeben sich Abstufungen der angestrebten Tätigkeiten, in Abhängigkeiten zum erzielbaren Einkommen, zur Qualifikation und zur Schwere der Arbeit. Tätigkeiten als Automechaniker, als Karosseriespengler, als Restaurator für alte Möbel gelten als einträglich und als angesehene Tätigkeiten von ausländischen "Schwarzarbeitern" in Wien. Umgekehrt werden Gelegenheitsarbeiten im Bereich von Umbau oder Renovierung oder die Pflege von Grünanlagen zwar ausgeführt, aber aufgrund der schweren körperlichen Belastung und des geringen Einkommens als wenig erstrebenswert angesehen (vgl. MYDEL und FASSMANN 1997). Relativ einheitlich und homogen ist die Beschäftigungssituation vieler zugewanderter Frauen ohne Aufenthaltsund/oder Beschäftigungsgenehmigung. Ein Großteil der Schwarzarbeiterinnen aus Polen, Ungarn oder der Slowakei sind als Bedienerin, Haushaltshilfe oder Haushälterin tätig. Oft betreuen sie Kinder oder pflegen ältere Menschen. Sie kommen als Au-pair-Mädchen oder als Touristinnen und bleiben oft nur wenige Monate oder 66

Wochen oder kehren regelmäßig in die Heimat zurück. Die Tätigkeit im Haushalt mag zwar körperlich anstrengend sein, die Beschäftigung ist jedoch finanziell einträglich und zeitlich stabil. Dazu kommt als entscheidender Punkt die größere Sicherheit, nicht entdeckt zu werden, denn zu privaten Haushalten haben weder arbeitsamtliche Kontrollorgane noch die Ausländerpolizei ohne weiteres Zutritt. Vieles deutet darauf hin, daß die Etablierung eines informellen Arbeitmarktes nicht wieder rückgängig gemacht werden kann. Dafür sorgt auf der einen Seite ein großes Angebot von billigen und verfügbaren Arbeitskräften im Pendlereinzugsbereich von Wien und Ostösterreich, auf der anderen Seite bleibt die Nachfrage jener Haushalte, die sich informelle Arbeit "leisten" können und wollen, aufrecht. Mehr noch als das: Wenn im Zuge des neuen Beschäftigungsregimes auch in Wien die Zahl der hochqualifizierten und gut bezahlten Dienstleister zunimmt, dann wird auch diese Nachfrage nach geringer entlohnten und informell erbrachten Dienstleistungen eher steigen als abnehmen. Wenngleich die Existenz eines informellen Arbeitsmarktes in Wien aufgrund der vorhandenen Angebotsund Nachfragestrukturen nicht mehr so einfach rückgängig gemacht werden kann, so muß er sich doch an veränderte rechtliche und administrative Rahmenbedingungen anpassen. Die Verschärfung der Aufenthaltsund Beschäftigungsgesetze und die im Zuge des Schengener Abkommens implementierten strengeren Kontrollen an ÖsterMUSD 98 reichs Außengrenzen erschweren die flexible Anpassung des Arbeitskräfteangebots an neue Nachfragerelationen. Die flexiblen Einund Ausreisen von Personen und damit auch die Aufnahme einer informellen Tätigkeit werden zunehmend erschwert. Damit stellt sich als ein nicht intendierter Nebeneffekt des neuen Migrationsregimes eine Stabilisierung des informellen Arbeitsmarktes und des illegalen Aufenthalts ein. Wer nach Polen oder Ungarn zurückkehlt, der kann nicht unmittelbar danach und in häufiger Frequenz nach Österreich wieder einreisen. Viele ziehen es vor, in Wien bzw. Österreich zu bleiben und hier einer Erwerbstätigkeit so lange nachzugehen, bis die Einkommensziele erreicht sind. Die Abhängigkeiten vom jeweiligen Arbeitund Unterkunftgeber erhöhen sich und führen in vielen Fällen auch zu einer stärkeren Marginalisierung. Insbesondere auch deshalb, weil die rechtlichen Möglichkeiten, den informellen Arbeitsmarkt zu verlassen und direkt in ein legales Beschäftigungsverhältnis überzuwechseln, so gut wie nicht vorhanden sind. Auch wenn einiges dafür spricht, den illegalen Aufenthalt und die möglicherweise ebenfalls illegale Beschäftigung nachträglich unter bestimmten Umständen zu legalisieren, so wird die Signalwirkung gefürchtet und daher nicht rechtlich implementiert. Damit verfestigt sich jedoch der informelle Arbeitsmarkt und bleibt insgesamt sozialpolitisch problematisch. Das Bild der Sanduhr, mit einer breiten Basis und Spitze sowie einem schlanken Mittelteil, besitzt auch für Wien eine — wenn auch eingeschränkte — Berechtigung. ' ' Anteil der ausländischen Arbeitskräfte an allen Arbeitskräften der jeweiligen Branche. Im Bereich "persönliche, soziale und öffentliche Dienstleistungen" waren 1973 22, 5%%d aller Beschäftigten bereits 28, 5%%d . Di eRealisierun gde ssoziale nWohlfahrtsstaate serfordert ede nAusba ude sBildungssektor und der öffentlichen Verwaltung. in Wien tätig, 1991 waren es s, de sGesundheitssystems Literatur FASSMANN, H. , 1997: Die ethnische Segmentierung des Wiener Arbeitsmarktes. In: HÄUSSERMANN, H. und I. OSWALD (Hg. ): Zuwanderung und Stadtentwicklung. Opladen: 157-169. FASSMANN, H. und P. MEUSBURGER, 1997: Arbeitsmarktgeographie. Erwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit im räumlichen Kontext. Stuttgart, Teubner-Verlag. FEINSTEIN, S. , I. GORDAN und S. HARLOE, 1992: Divided Cities. Oxford, Basil Blackwell. KRÄTKE, S. , 1992: Berlin: The Rise of a New Metropolis in a Post-Fordist Landscape. In: DUNFORD, M. und G. KAFKALAS, 1992: Cities and Regions in the New Europe. London: 222-238. MARCUSE, P. , 1989: Dual City: A Muddy Metaphor for a Quartered City. IJURR: 697-708. MOLLENKOPF, J. H. und M. CASTELLS, 1991: Dual City: Restructuring New York, New York, Russell Sage Foundation. MYDEL, R. und H. FASSMANN 1997: Nielegalni Robotnicy Cudzoziemscy I Czarkny Rynek Pracy. Polscy Nielegalni Pracownicy W Wiedniu. Kracow. 67

MUSD 98 SASSEN, S. , 1986: New York City: Economic Restructuring and Immigration. Development and Change 17: 85 119. SASSEN, S. , 1991: The Global City. New York-London-Tokyo. Princeton, Princeton University Press. WRIGHT, R. und M. Ellis, 1996: Immigrants and the Changing Racial/Ethnie Division of Labor in the New York City, 1970-1990. Urban Geography 17: 31 7-353. Zum Autor: Heinz Fassmann, Prof. Dr. , geb. 1955 in Düsseldorf. Studium der Geographie, Geschichte und Soziologie in Wien. 1980 Promotion, 1992 Habilitation für Humangeographie und Raumforschung an der Universität Wien. Von 1980 bis 1992 wissenschaftlicher Angestellter am Institut für Demographie und am Institut für Stadtund Regionalforschung der Österreichischen Akademie der Wissenschaften, von 1992 bis 1996 geschäftsführender Direktor des Instituts für Stadtund Regionalforschung. 1996 Ernennung zum o. Professor für angewandte Geographie und Geoinformatik an der Technischen Universität München. 68

Immigration und urbaner Arbeitsmarkt Kurzreferat ausgehend von dem Beispiel der Schweiz Etienne Piguet Schweizerisches Forum zur Untersuchung Migrationen Universität Neuchatel von Mit einem Anteil von 25/e einer im Ausland geborenen Bevölkerung ist die Schweiz seit langem eines jener OECD-Länder, in denen das Phänomen der Migration am deutlichsten auftritt. Selbst in den Vereinigten Staaten, dem klassischen Einwanderungsland, ist der Anteil an Immigranten niedriger. Trotz dieser Tatsache gelang es der Schweiz lange Zeit, die Zusammenhänge zwischen dem Arbeitsmarkt und dem Migrationsphänomen teilweise zu ignorieren und zwar sowohl auf wissenschaftlicher als auch auf politischer Ebene, wobei zweiteres eine Folge des ersteren ist: *Einerseits wurde durch die Politik des zeitlich begrenzten Aufenthalts die Anzahl der ausländischen Staatsbürger in Zeiten wirtschaftlicher Rezession verringert; (Haug, 1995) *Andererseits war der Arbeitsmarkt von äußerst niedrigen Arbeitslosenzahlen und einer starken Nachfrage nach ausländischen Hilfsarbeitern gekennzeichnet; (Lambelet, 1994). Auch auf der Ebene der Städte ersparte man sich lange Zeit Überlegungen zum Thema der Immigration und des Arbeitsmarktes. Die wirtschaftliche Struktur des Landes begünstigte in der Tat eine ausgewogene Verteilung der ausländischen Bevölkerung zwischen dem Zentrum und den Randgebieten und verhinderte eine urbane Polarisierung, die in zahlreichen anderen Ländern auftrat. 1 Seit Beginn der 90-er Jahre wurde jedoch die Auffassung, derzufolge die Einwanderung und die Anzahl der ausländischen Hilfsarbeiter einfach das Ergebnis der Situation auf dem Arbeitsmarkt sei, in Frage gestellt. Von 1960-1 980 mußte die Mehrzahl der Einwanderer bereits im voraus über eine Arbeitsgenehmigung verfügen, um sich in der Schweiz niederlassen zu können. Ihr Aufenthalt MUSD 98 wurde von einem aufrechten Arbeitsverhältnis abhängig gemacht. In den 90-er Jahren kamen jedoch viele Einwanderer einerseits durch die Familienzusammenführung, andererseits als Asylanten in die Schweiz. Im Jahre 1997 gab es 33459 Einwanderer durch Familienzusammenführung2, 23897 Asylwerber3, aber nur 13777 Immigranten mit einer bestehenden Arbeitsgenehmigung4. Gleichzeitig stieg der Ausländeranteil im städtischen Bereich stark an (siehe Tabelle 1). Dieser Anstieg ist einerseits auf Einwanderung aus dem Ausland zurückzuführen, andererseits jedoch durch ein Phänomen bedingt, bei dem Personen, die zuerst in der Peripherie wohnten, ins Stadtinnere verzogen, aber dort, wo sie bisher wohnten, durch neue Immigranten ersetzt wurden. (Dhima, 1991). 1990 betrug der Ausländeranteil in den 5 Ballungszentren5 mit mehr als 225 000 Einwohnern im Durchschnitt 22, 9/o im Vergleich zu 10/e in den 2167 Gemeinden mit weniger als 5000 Einwohnern außerhalb der Ballungszentren. Auch die Unterschiede in der Herkunft der Einwanderer stehen in Zusammenhang mit der Größe der betreffenden Städte. (Huissoud, 1998). in% Zürich Basel Genf Bern Lausanne 1950 8. 25 8. 28 18. 29 4. 87 9. 07 1960 12. 65 10. 04 24. 10 8. 81 14. 1 1970 17. 51 18, 23 33. 7 13. 87 22. 68 1980 17.67 18. 25 35. 73 12. 63 23. 21 1990 24, 28 25.05 42. 26 17 43 30. 64 1995 28 27 37 19 33 Tabelle 1 Ausländische Wohnbevölkerung im Verhältnis zur Gesamtbevölkerung in den fünf größten Städten der Schweiz Quelle: 1950-1990: Volkszähiung, 1995: Städtisches Amt für Statistik. Gleichzeitig mit dem Anwachsen des Ausländeranteils in den Städten verschlechterte sich die Situation der Einwanderer auf dem Arbeitsmarkt. Im Zuge der Wirtschaftskrise zu Beginn der 90-er Jahre hatte ein Teil der ausländischen Staatsbürger erhebliche Schwierigkeiten mit der wirtschaftlichen Integration. In Zürich und Bern sind zum Beispiel fast 50/o der Arbeitslosen ausländischer Herkunft und die Arbeitslosenrate ist bei Ausländern drei mal so hoch wie bei Inländern. (Müller, 1997; Wicker, 1996). Außerdem bleiben Ausländer im Durchschnitt länger arbeitslos als Schweizer. Die Schwierigkeiten, sich in das Wirtschaftsleben zu integrieren, sind außerdem bei jenen Personen, die aufgrund eines Asylverfahrens in der Schweiz sind 69

MUSD 98 (Flüchtlinge, Asylwerber, etc. ) besonders ausgeprägt. Bei ihnen ist die Beschäftigungsrate um vieles niedriger als bei der schweizerischen Bevölkerung (Piguet, 1996). Diese Entwicklungen, die wir eben skizzierten, gaben der Frage der Einwanderung im Zusammenhang mit dem urbanen Arbeitsmarkt eine ganz neue Bedeutung, die die Schwerpunkte der schweizerischen Forschung in die Nähe zahlreicher anderer Einwanderungsländer rückten. Durch die Tatsache, daß diese Problematik erst vor kurzem auftrat, gibt es allerdings noch keine reichhaltigen Forschungen. In diesem Kurzreferat wollen wir zwei Fragen aus dieser neu aufgetretenen Problematik des Zusammenhangs zwischen Immigration und Arbeitsmarkt zur Diskussion stellen, von denen wir glauben, daß sie Gegenstand einer empirischen Forschung sein sollten. Wir werden diese Fragen absichtlich sehr schematisch darstellen, da das Ziel des Unterfangens darin besteht, eine Diskussion in Gang zu bringen und die verschiedenen Ansichten der Teilnehmer im anschließend daran stattfindenden Workshop einander gegenüber zu stellen. Die erste Frage behandelt die Faktoren, die einen Einfluß auf die Migration und die Rolle der Einwanderer auf dem urbanen Arbeitsmarkt haben, die zweite erläutert die Umstände, die die wirtschaftliche Integration der Immigranten fördern oder erschweren. Faktoren der Migration und Rolle der Migranten auf dem urbanen Arbeitsmarkt Diese erste Frage führt uns direkt zur Problematik der Globalisierung und ihrer potentiellen Folgen für die Stadtentwicklung. Zwei Mechanismen können hier hervorgehoben werden, um sehr schematisch die hohe Konzentration der Einwanderer im städtischen Bereich zu beschreiben. Laut dem ersten Mechanismus bestünde der bestimmende Faktor für dieses Phänomen im Arbeitsmarkt und im besonderen in der neuen Nachfrage nach schlecht qualifizierten Arbeiten (Reinigung, Haushaltsdienste, Gastronomie, Botendienste), die mit der Herausbildung eines stark spezialisierten tertiären Sektors und mit der Computerisierung bestimmter städtischer Industriearbeiten (Textil, Handwerk) zusammenhängt. (Sassen, 19966). Dem zweiten Mechanismus zufolge wäre der hohe Ausländeranteil in den Städten keine Folge einer im vorhinein existierenden Nachfrage seitens des Arbeitsmarktes, sondern stünde mit der Dynamik des Angebots in Zusammenhang, wobei die wachsende Ungleichheit zwischen den verschiedenen Regionen in der Welt einen Wanderungsdruck auslöse, der danach durch die Existenz von familiären Netzen und durch die Möglichkeit einer leichteren Integration in die Wirtschaft und das soziale Vorsorgesystem in die urbanen Zentren gelenkt würde. Die Nachfrage seitens des Arbeitsmarktes wäre somit nicht der ausschlaggebende Faktor für den hohen Ausländeranteil in den Städten. Im Fall der schweizerischen Städte würde die hohe Arbeitslosenrate unter der ausländischen Bevölkerung für die zweite Interpretation sprechen. Andererseits zeigt zum Beispiel eine Studie über die Art der von der ausländischen Bevölkerung ausgeübten Arbeiten eine rasche Entwicklung der freiberuf lichen Beschäftigung mit geringer Qualifikation sowie der Haushaltsdienstleistungen. Diese beiden Bereiche würden der ersten Hypothese entsprechen (Piguet, 1998). Offensichtlich liegt die Realität der Entwicklung des urbanen Arbeitsmarktes und der Immigration in der Schweiz irgendwo zwischen diesen beiden Polen. Bedingungen für die wirtschaftliche Integration In dieser zweiten Frage sollen die konkreten Mechanismen bei der Eingliederung auf dem Arbeitsmarkt untersucht werden. Auch hier können zwei Erklärungsmodelle einander gegenüber gestellt werden. Das erste Modell besagt, daß die wirtschaftliche Integration mit der „kulturellen Verwandtschaft" zwischen den Einwanderern und dem Gastland funktionell zusammenhänge (Hoffmann-Nowotny, 1992). Ohne ins Detail einer heiklen Definition eines solchen Konzeptes eingehen zu wollen, kann man die Kernaussage dahingehend zusammenfassen, daß die Existenz kultureller Besonderheiten einer Gruppe von Einwanderern ein Hindernis für die wirtschaftliche Integration darstelle (zum Beispiel aufgrund von Vorurteilen der Arbeitgeber, aus Unwissenheit über die impliziten Funktionsregeln der Herkunftsgesellschaft, wegen eines unterschiedlichen Verhältnisses zur Arbeit, etc. ). 70

MUSD 98 Die umgekehrte Hypothese sieht in der Existenz von kulturellen Besonderheiten einen zeitweiligen oder dauerhaften Vorteil für die Integration. Die Dynamik bestimmter Formen des Ethnie-business und die Tatsache, daß sie Vektoren sozialer Mobilität sein können, würde diese Annahme erläutern (Piguet, 1998). Die allgemeine Beobachtung der Entwicklung des Arbeitsmarktes in den schweizerischen Städten eröffnet uns zwei Optionen. Die hohe Arbeitslosigkeit, die manche Gruppen aus geographisch entfernteren Ländern als den traditionellen Einwanderungsländern betrifft (ehemaliges Jugoslawien, Türkei), erhärtet die erste Hypothese. Eine kürzlich durchgeführte Studie über die wirtschaftliche Integration von Asylwerbern zeigt hingegen, daß Personen aus Ländern wie Sri-Lanka, Zaire oder Angola eine bei weitem höhere Beschäftigungsrate aufweisen als Personen mit dem gleichen Status, die aus näheren Ländern kommen (Piguet, 1996). In diesem kurzen Vortrag konnte ich einige Fragen aufwerfen, die wie mir scheint erforscht und in die Diskussion über den urbanen Arbeitsmarkt und die Migration aufgenommen werden müßten. Ausgehend von den Beobachtungen im Fall der Schweiz konnte ich einige, leider sehr fragmentarische Elemente für Antworten anführen. Nun muß eine Diskussion auf zwei Ebenen geführt werdeneinerseits über die Stichhaltigkeit der aufgeworfenen Fragen, andererseits über eventuelle empirische Antworten, die darauf von den im Saal vertretenen Ländern gefunden werden können. Hiermit möchte ich die Diskussion eröffnen. ' Die Branchen mit der höchsten Beschäftigungsrate von ausländischen Hilfsarbeitern (Tourismus, Baugewerbe, Industrie, Landwirt' ' sc Q h u af e t l ) le: lie B ge u n nde in sa h m o t hem für Maße außerhalb Ausländer der Städte. Quelle: Bundesarnt für Flüchtlinge 4 Kontingente auf kantonaler und Bundesebene; neuerteilte Aufenthaltsgenehmigung mit einer Gültigkeit von 1 Jahr oder mehr; (Art. 14 -22 der Verordnung des Bundesrates zur Begrenzung der Anzahl der Ausländer) Quelle: Bundesamt für Ausländer ' Unter Ballungszentren sind die Stadt und die nähere Stadtumgebung zu verstehen. ' Wir führen für jede Art der Hypothese nur ein erläuterndes Beispiel an. Bibliographie Dhima, G. (1991). Politische Ökonomie der schweizerischen Ausländerregelung: eine empirische Untersuchung über die schweizerische Migrationspolitik und Vorschläge für ihre künftige Gestaltung. Chur, Rüegger. Haug, W. (1995). La Suisse: terre d'immigration, societe multiculturelle: elements pour une politique de migration. Berne, Office federal de la statistique. Hoffmann-Nowotny, H. -J. (1 992). Chancen und Risiken multikultureller Einwanderungsgesellschaften. Conseil suisse de la science. Berne, Huissoud, T. e. a. (1998). Structures et tendances de la differenciation dans les espaces urbains en Suisse. Berne, FNRS. Lambelet, J. -C. (1 994). L'Economie Suisse. Paris, Economica. Müller, H. -P. (1997). Leitbild zur Integrationspolitik der Stadt Zürich. Zürich, Institut für Ethnologie der Universität Zürich. Piguet, E. (1998). Les migrations crfsatrices Etude de I'entreprenariat des tstrangers en Suisse. Lausanne, Ecole des HEC. Piguet, E. e. a. (1 996). L'integration des requbrants d'asile et des refugies sur le marche du travail. Neuchatel, Forum suisse pour I'0tude des migrations. Sassen, S. (1996). Transnational economies and national migration policies. Amsterdam, Institute for Migration and Ethnie Studies. Wicker, H. -R. (1996). Leitbild zur Integrationspolitik der Stadt Bern. Berne, Institut für Ethnologie der Universität Bern. 71

MUSD 98 Zum Autor: Geboren 1966, Volkswirt und Geograph, Doktorat in Volkswirtschaft (Universität Lausanne Schweiz). Projektleiter des Schweizerischen Forums für Migrationsstudien (Universität von Neuchatel Schweiz). Publikationen und Forschungsgebiete Ethnische und Minderheitsunternehmen, Asylsuchende und Flüchtlinge auf dem Arbeitsmarkt, ethnische Trennung in Städten, Aufteilung des Stroms der Asylsuchenden zwischen den europäischen Ländern, Integration ausländischer Populationen in der Schweiz. 72

Die türkischen Migranten in der BRD Faruk Sen Zentrum für Türkeistudien, Essen Seit dem Anwerbeabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Türkei vom 30. Oktober 1961 ist die Zahl der türkischen Migranten in Deutschland stetig angestiegen. Bereits 1971 lag sie deutlich über einer halben Million und überschritt 1975 die Einund 1995 die Zwei-Millionengrenze. Am Stichtag 31. Dezember 1997 lebten 2. 107. 426 Menschen türkischer Herkunft oder Abstammung in der BRD, davon waren 1. 147. 178 männlich und 960. 248 weiblich. Bei einem gesamten Ausländeranteil von 7. 365. 833 stellen die Türken also mit rund 28% die größte Gruppe und repräsentieren damit 2, 5% der Gesamtbevölkerung. Im Laufe der türkischen Migrationsgeschichte wandelte sich die zunächst eher homogene Gruppe der Arbeitsmigranten mit der 2. und 3. Generation zu einer Einwanderergesellschaft, die die gesellschaftlichen Freiheiten und die Bildungsund Berufswahlmöglichkeiten für sich erkannt und nutzen gelernt hat. Während in den 60er Jahren die Probleme der türkischen Migranten im Arbeitsprozeß lagen, wurden im Rahmen der Familienzusammenführung während der 70er Jahre Schulprobleme — vom Kindergarten bis zur Sonderschulewichtiger. In den 80er Jahren lagen die zentralen Probleme der inzwischen 2. Generation im Bereich des Übergangs von der Schule in das Berufsleben. In den 90er Jahren zeigen sich zusätzlich Probleme im Bereich des Austritts aus dem Berufsleben mit dem Beginn des Rentenalters und der spezifischen Versorgungslage älterer Migranten. Heute sind rund 550. 000 Türken in Deutschland bis 18 Jahre alt, aber fast 750. 000 leben seit mehr als 20 Jahren in der BRD und rund 60. 000 seit 30 Jahren und länger. Inzwischen sind 84. 000 Menschen türkischer Herkunft 60 Jahre alt und älter. Innerhalb der BRD gibt es durch die Arbeitsmarktsituation vorgegebene Siedlungsschwerpunkte. Die größte Gruppe der Türken lebt in der Industrieregion Nordrhein-Wesffalen mit 715. 000 im Jahre 1997 (davon rund 80. 000 in Köln), gefolgt MUSD 98 von Baden-Württemberg mit rund 360. 000 (davon rund 26. 000 in Stuttgart) und Bayern mit rund 270. 000 (davon rund 47. 000 in München). In Hessen leben rund 220. 000 Türken (davon 38. 000 in Frankfurt am Main). Die größte türkische Stadtbevölkerung lebt in Berlin mit rund 145. 000. In allen fünf ostdeutschen Ländern (Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen) leben insgesamt nur knapp 12. 000 (11. 717/1 997) Menschen türkischer Herkunft oder Abstammung. Die Türken in Deutschland haben im Laufe der Jahre einen wichtigen Beitrag zur deutschen Wirtschaft und zu den Sozialversicherungssystemen geleistet. Das Zentrum für Türkeistudien hat in der Studie "Untersuchungen zur Wirtschaftskraft der türkischen Erwerbsbevölkerung in der Bundesrepublik Deutschland" erstmalig den Beitrag der türkischen Minderheit zum deutschen Bruttosozialprodukt errechnet. Die Untersuchung hat ergeben, daß die erwerbstätige türkische Bevölkerung mit ihren am Stichtag 31. Dezember 1996 578. 203 sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten und einem monatlichen Durchschnitts-nettoeinkommen von 2. 260 DM einen Beitrag von 1, 97% zum Bruttosozialprodukt (BSP) geleistet hat, d. h. vom BSP in Höhe von 3,5 Billionen DM haben die Türken insgesamt 69 Mrd. DM erwirtschaftet. Das jährliche Netto-Gesamteinkommen belief sich auf 20, 7 Mrd. DM. Die Bruttolohnund Gehaltssumme der abhängig beschäftigten Türken erreichte im selben Jahr 31, 3 Mrd. DM. Insgesamt wurden somit von den türkischen Arbeitnehmern Sozialabgaben in Höhe von 6, 3 Mrd. DM und Lohnsteuer in Höhe von 4, 3 Mrd. DM abgeführt. Die Türken in Deutschland haben von 1961 bis 1996 innerhalb von 35 Jahren über 33 Mrd. DM in die Rentenkasse gezahlt. Allein 1996 betrug der Beitrag der Türken für die Rentenversicherung 3 Mrd. DM, für die Krankenversicherung 2, 1 Mrd. DM und für die Pflegeversicherung 211 Mio. DM. Ihr Beitrag für die Arbeitslosenversicherung betrug mehr als 1 Mrd. DM. Nicht zuletzt sind Türken auch Verbraucher und stützen mit ihrem Konsum das Wirtschaftssystem der BRD. Verminderter Rückkehrwille und gestiegene Verbleibeabsicht hat auch eine Änderung im Konsumverhalten und im Sparverhalten bewirkt. Von den Gesamtnettoeinkünften von 20, 7 Mrd. DM im Jahre 1996 verblieben nach Abzug regelmäßig anfallender Kosten wie Miete, Versicherung etc. ein 73

MUSD 98 reines Konsumvolumen von ca. 11, 5 Mrd. DM, das inzwischen zum größten Teil in Deutschland ausgegeben bzw. investiert wird, so hat z. B. etwa jeder zehnte türkische Haushalt ein Wohneigentum erworben. In den 90er Jahren kamen mit der Wiedervereinigung aber auch Probleme auf die türkischen Mitbürger in Deutschland zu. Angriffe von Rechtsradikalen und eine allgemein ablehnendere Haltung gegenüber den Ausländern in diesem Land — auch in Zusammenhang mit Arbeitslosigkeit und finanziellen Kürzungen in Einrichtungen des Sozialbereichs — machten eigene Initiativen notwendig. Die schlechte Arbeitsmarktlage — zur Zeit sind ca. 23% der Türken im erwerbsfähigen Alter arbeitslos — auf der einen Seite, die bessere Berufsbildung und die zunehmende Absicht, in Deutschland zu bleiben auf der anderen, bewirkten in den letzten Jahren eine Hinwendung zur Selbständigkeit. In den letzten Jahren läßt sich ein regelrechter Gründerboom türkischer Unternehmen beobachten. Eine Studie des Zentrums für Türkeistudien wies in diesem Bereich starke Zuwachsraten aus. Wurden Ende 1996 bundesweit noch 42. 000 türkische Selbständige gezählt, stieg deren Zahl ein Jahr später um rund 5. 000 auf 47. 000. Von der anfänglichen, Nischenwirtschaft' der Dönerbuden und Nähstuben hat sich die türkische Unternehmerschaft inzwischen herausentwickelt und betätigt sich inzwischen in viele Branchen. Als Produzenten, Dienstleister und Arbeitgeber tragen türkische Selbständige zum allgemeinen Wohlstand und zum Wettbewerb bei. Ein enormer Anstieg ist auch bei anderen wirtschaftlichen Indikatoren zu beobachten. So haben die türkischen Selbständigen im Jahre 1997 insgesamt 41, 4 Mrd. DM umgesetzt. Auch die von ihnen geschaffenen Arbeitsplätze sind in einem Jahr von 186. 000 auf jetzt 206. 000 gestiegen, sie beschäftigen im Durchschnitt 4, 3 Angestellte. Die türkischen Selbständigen tragen mit ihrer wirtschaftlichen Integration auch zu einer besseren sozialen Integration bei. All diese Indikatoren zeigen, daß aus den in den 60er Jahre gekommenen türkischen Arbeitsmigranten mit der nun schon dritten Generation ein türkischer Bevölkerungsanteil in der BRD geworden ist. Hatten die Menschen zunächst noch die Absicht, nach einem Arbeitsaufenthalt in die Türkei zurückzukehren, so wurde durch zunehmende Etablierung und durch die Möglichkeit der Familienzusammenführung aus dem Rückkehrwillen eine Verbleibeabsicht. Das bedeutet eben auch, daß die türkische Bevölkerung in der BRD nicht mehr nur lebt und arbeitet, sondern auch investiert und Eigentum erwirbt. Dieser Trend läßt sich auch an den gestiegenen Einbürgerungszahlen erkennen. Das noch aus dem Jahre 1913 stammende Staatsangehörigkeitsrecht koppelt die deutsche Staatsangehörigkeit an die Abstammung. Eine doppelte Staatsbürgerschaft oder eine Regelung nach dem Geburtsland — wie in anderen Staaten der EU üblich — ist in Deutschland zur Zeit politisch ebenso wenig durchsetzbar wie eine erleichterte Einbürgerung unter Hinnahme der alten Staatsbürgerschaft. Die Zahl der Eingebürgerten türkischer Herkunft oder Abstammung wird mit 220. 000 angegeben, das sind 11% der in Deutschland lebenden Türken. Von den 3, 3 Millionen Erstwählern in diesem Wahljahr 1998 werden 160. 000 eingebürgerte Türken sein, ein Anteil von 5%. Wenn man bedenkt, daß in einigen Wahlkreisen die Erringung der Direktmandate für einige Parteien das Überspringen der Fünf-Prozent-Hürde voraussetzt, wird deutlich, daß diese neue Wählergruppe das Wahlergebnis entscheidend mitbestimmen kann. Diese neuen politischen Partizipationsmöglichkeiten nehmen die eingebürgerten Türken sehr ernst. Das steigende Engagement in den politischen Parteien ist eine Folge dieser Entwicklung. Die deutschen Parteien fordern die Ausländer und vor allem die Türken auf, Mitglieder zu werden. Da die Statuten unterschiedlich gehandhabt werden, besteht nicht in allen Parteien die Möglichkeit — z. B. nicht in der CSU —, ohne Besitz der deutschen Staatsbürgerschaft Mitglied zu werden. Für die Wahl in öffentliche Ämter ist nach wie vor die deutsche Staatsangehörigkeit unabdingbare Voraussetzung. Im Zuge der sich kontinuierlich erhöhenden Zahl von Türken, die sich für die deutsche Staatsbürgerschaft entscheiden, sind türkische Migranten mittlerweile in nahezu allen Perteien als Mitglieder eingeschrieben. Bündnis 90/Die Grünen und SPD können inzwischen aus der Türkei stammende Abgeordnete vorweisen. Auf der Ebene der politischen Partizipation gibt es in Nordrhein-Westfalen (NRW) mit dem am 17. Oktober 1994 in Kraft getretenen Gesetz zur Än74

derung der Kommunalverfassung die Auflage, in allen Gemeinden mit mindestens 5. 000 ausländischen Einwohnern Ausländerbeiräte zu bilden. Diese Ausländerbeiräte können sich mit allen Angelegenheiten der Gemeinde beschäftigen; ihre zentrale Aufgabe ist es, andere politische Gremien der Gemeinde (Rat, Ausschüsse, Bezirksvertretungen) zu beraten und Stellungnahmen abzugeben. Darüber hinaus können sie Anträge an die vorgenannten Gremien richten. In NRW haben sich die meisten Ausländerbeiräte zu einer "Landesarbeitsgemeinschaft der Ausländerbeiräte" (LAGA) zusammengeschlossen, die sich als ein demokratisch legitimiertes Vertretungsorgan der nach der Gemeindeordnung konstituierten Ausländerbeiräte betrachtet. Ähnliche Entwicklungen sind auch in anderen Bundesländern zu beobachten. Diese Ausländerbeiräte haben keine Entscheidungskompetenz, sondern nur beratende Funktion. Sie sind den Sozialämtern zugeordnet. Neben den Ausländerbeiräten und Parteien werden von den türkischen Migranten auch die Gewerkschaften als Vehikel politischer Partizipation in Anspruch genommen. Ca 40/o aller türkischen Arbeitnehmer sind gewerkschaftlich organisiert. Auf nahezu allen gewerkschaftlichen Ebenen sind die türkischen Mitglieder integriert und versuchen, auf ihre spezifischen Probleme aufmerksam zu machen. Nach fast 40 Jahren Migrationsgeschichte sind die "Ausländer" Teil der deutschen Realität. Als Teil der Gesellschaft unterstehen sie den Regelungen des Grundgesetzes und haben damit auch Anspruch auf die Erhaltung und Pflege ihrer kulturellen IdenMUSD 98 tität und Religion. Türkisch-muslimisches Leben ist in Deutschland noch nicht Bestandteil der Normalität. Die Auseinandersetzung mit der Religion des Islam wird weder inhaltlich, noch auf der allgemein menschlichen Ebene geführt, sondern, die andere Kultur wird beurteilt nach ihren Konfliktpotentialen, als Gefahr für die eigene nationale Identität, als Gefahr für das politische System. Es wird die Frage gestellt nach der Kompatibilität des Islam mit demokratischen Systemen und nicht nach der Selbstverständlichkeit des alltäglichen Miteinanders. Da der Islam, die zweitstärkte Religion in Deutschland, nicht anerkannt ist als Körperschaft des Öffentlichen Rechts, kann sich religiöses Leben nur auf der Vereinsebene abspielen. Es gibt in Deutschland inzwischen rund 2. 000 Moscheevereine, die sich mit unterschiedlicher Gewichtung um die Möglichkeiten der Durchsetzung islamischer Lebensweisen im Alltag, um die Forderung zur Einführung islamischen Religionsunterrichts, um Durchsetzung der Rechte als religiöse Minderheit und um Angebote im Freizeitbereich und der Hausaufgabenbetreuung bemühen. Die Türken in Deutschland haben mit der 2. und 3. Generation gelernt, mit der Gradwanderung zwischen zwei Kulturen umzugehen und sich unterschiedlichsten Bedingungen anzupassen. Das Islamverständnis hat sich oft von den traditionellkonservativen Vorstellungen der oft ländlichen Herkunft ihrer Eltern wegentwickelt, hin zu mehr Individualität und Selbstbestimmung. Hier ist innerhalb Deutschlands ein Potential herangereift mit Fähigkeiten, die die Mehrheitsgesellschaft in Deutschland und auch die Türkei nutzen sollten. 75

MUSD 98 Die türkische Wohnbevölkerung in Deutschland nach Geschlecht, Altersgruppen und Jahren davon im Alter von .. bis unter . Jahren davon rm Alter von ... bts unter .. . Jahren insgesamt unter 6 6 bts 10 10 bis 15 15 bis 18 18 bis 21 21 bis 25 25 brs 30 30 bis 35 35 bis 40 40 bis 45 45 bis 50 50 bts 55 55 bis 60 60 bts 65 65 und älter 1998 mennttch wetsimn 1694649 940948 753701 191295 101147 90148 114658 61498 53160 167527 93696 73831 124699 69798 54901 130601 68599 62002 157908 83999 73909 183492 109998 73494 108078 62496 45582 86089 35298 50791 121085 56527 64558 128467 78198 50269 102576 68799 33777 51480 35225 16255 18699 11619 7080 7995 4051 3944 1991 mtlnnnch webacn 1779586 984625 794961 208637 110263 98374 111163 59430 51733 168665 93573 75092 124256 69026 55230 138450 72532 65918 167198 87239 79959 211283 126785 84498 109875 63114 46761 96291 45338 50953 112027 48490 63537 129391 75429 53962 110498 73670 36828 59421 40579 18842 22061 13732 8329 10370 5425 4945 1992 msnrecn weescn 1854915 221159 1023833 116523 831082 104636 113189 60429 52760 167284 92157 75127 122071 67454 54617 142123 74560 67563 187300 97343 89957 220433 131822 88611 126644 73463 53181 100026 52426 47600 102158 40180 61978 126810 70275 56535 118753 77726 41027 66916 45408 21508 27318 17241 10077 12731 6826 5905 1S93 mennech weretnn 1918395 231542 1055346 121680 863049 109862 122215 65135 57080 162064 88498 73566 117282 64748 52534 143799 75382 68417 197548 102157 95391 227709 133276 94433 148244 88215 60029 103459 57767 45692 93121 34609 58512 124752 64873 59879 119931 76689 43242 74484 49877 24607 35717 23434 12283 16528 9006 7522 1994 mennech weetmn 1965577 1076202 889375 237921 124630 113291 133353 70843 62510 155822 84561 71261 113539 62565 50974 138583 72404 66179 201749 103513 98236 230650 131607 99043 173021 104328 68693 104832 60318 44514 87518 32844 54674 120097 58516 61581 120544 74388 46156 81890 54011 27879 42686 28803 13883 23372 12871 10501 1995 msnntrcn werescn 2014311 1102011 912300 241423 126017 115406 145574 77364 68210 151007 81372 69635 114741 63620 51121 133865 70368 63497 202857 104768 98089 233173 130735 102438 194207 118466 75741 109115 63044 46071 84617 34831 49786 114367 51415 62952 119861 71106 48755 93829 61356 32473 46532 31339 15193 29143 16210 12933 1996 minnttcn wereimn 2049060 243504 1119869 126896 929191 1t6608 155956 82746 73210 148387 79611 68776 116589 64294 52295 127908 67463 60443 201701 105573 96128 235707 130153 105554 215803 131394 84409 107066 61270 45796 91818 43040 48778 103531 43091 60440 118560 67307 51253 99412 64525 34887 52890 35394 17496 30230 17112 13118 1997 mllnntrch wessen 2107426 259648 1147178 134950 960248 124698 170048 89863 80185 158889 85036 73853 113607 61742 51865 123687 65085 58601 196774 103493 93281 247648 135322 112326 215616 129848 85768 119216 68596 50620 92323 47553 44770 93321 35402 57919 114947 61991 52956 106157 67813 38344 59256 39455 19801 36289 21028 15261 Quelle: Statistisches Bundesamt; Auszählung des Ausländerzentralregisters: Stichtag leweils 31. 12 4 ab 1991 Bundesgebiet. Die Aufenthaltsdauer der türkischen Wohnbevölkerung in Deutschland in Jahren unter I Jahr I brs 4 J ehre 4 bis 6 J ehre 6 bis 5 J ehre ä bis 10 Jahre 10 brs 15 Jahre 15 bis 20 Jahre 20 bis 25 Jahre 25 bis 30 Jahre 30 lehre und län er 20 Jahre und län er Summe 1988 67. 207 155. 617 63. 420 104. 63 8 200. 373 359. 275 467. 257 105. 891 105. 891 1. 523. 678 1989 71. 469 192. 226 74. 926 70. 722 169. 420 374.870 488. 320 170. 670 I te 670 1. 612. 623 1999 67. 805 225. 734 93 739 63. 705 105. 942 417 976 464 017 255. 7 J I 1991 71. 125 247. 871 I 16. 356 74. 740 70. 975 415. 340 443. 220 339. 959 255. 731 1. 694. 649 339. 959 1. 779. 586 1992 74. 100 257. 500 139. 000 93. 200 63. 500 384. 400 415. 000 427 800 427 800 1. 554. 988 1993 69. 900 260. 100 159 000 114 790 73. 900 334 400 362. 900 443. 000 83. 700 16. 700 543. 400 1. 91 $. 498 1994 68. 600 251. 200 147 600 136 200 91. 800 267 400 368. 500 456 500 128 400 25. 700 613. 900 1. 965. 698 1995 75. 211 241. 372 169. 191 1 55. 506 112. 491 201 605 402. 048 427 720 156 175 40. 492 654 387 2. 9 14. 3 t I 1995 75. 700 235. 600 169. 800 163. 800 I 32. 900 I 56. 900 390. 300 395. 200 244. 700 51 000 1997 67 059 247 092 166. 050 169. 596 155. 230 210. 314 356. 412 366. 374 3 I 1. 415 57. 884 693. 900 2. 649. 199 735. 673 J. t 87. 426 Quelle: Statistisches Bundesamt: Fachserie 1: Bevölkerung und Erwerbstätigkeit, Reihe 2: Ausländer Die Aufenthaltsdauer ergibt sich ohne Berücksichtigung von Aufenthaltsunterbrechungen aus der Differenz zwischen Auszählungstag ersten Einreise ins Bundesgebiet. 1) Bis einschließlich 1992 „20 Jahre und mehr" und Datum der Aufenthaltsdauer 400. 000 350. 000 300. 000 250. 000 200. 000 150. 000 100. 000 50. 000 der türkischen Bevölkerung 1997 ueter I Jahr l bu 4 Jahre 4 bn 6 Jahre 6 brr S Jahre ä bis I 0 Jahre I 0 ba 15 Jahre I 5 bu 20 Jahre 20 bu 25 Jahre 25 bis 30 Jahre 30 lehre «nd 1" 76

Einbürgerungen von Türken in der Bundesrepublik Deutschland MUSD 98 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 68526 101377 141630 179904 199443 259170 313606 302830 Einbürgerungen insgesamt 1713 2, 5 2034 2 3529 2,5 7377 4, 1 12915 19590 31578 46294 Einbürgerungen von Türken 6, 5 7, 6 10, 1 15, 3 Anteil in % 16 1697 729 968 1004 709 18 2016 973 1043 27 3502 1136 2366 1182 2337 852 1192 33 7344 4508 2869 844 12071 3891 8180 7323 5592 13404 20680 6186 10898 10486 14534 9104 17044 davon: 30174 Anspruchseinbürgerungen 16120 Ermessenseinbürgerungen davon unter: Vermeidung Hinnahme der Mehrstaatlichkeit nach dem Geschlecht: 21816 männlich 24478 weiblich nach Altersgruppen: 510 603 916 2029 3416 5314 9646 14437 unter 18 336 443 1003 2165 3513 5209 7001 9131 18 bis 25 402 464 860 1617 2729 4172 6443 11022 25 bis 35 284 348 458 958 1741 2565 4358 5796 35 bis 45 143 125 226 465 1064 1609 2776 3945 45 bis 55 38 51 66 143 452 721 1354 1963 über 55 nach Aufenthaltsdauer: 1) 137 148 284 605 896 1395 2737 4292 unter 6 Jahren 131 143 276 591 871 1345 2610 4074 davon unter 18 337 340 318 679 1087 1677 3468 6125 6 bis 11 Jahre 175 199 246 547 871 1329 2736 4516 davon unter 18 923 1170 2096 4127 6158 2753 4403 5450 11 bis 21 Jahre 191 245 376 869 1551 1681 3018 4078 davon unter 18 297 358 800 1930 3924 354 288 244 über 21 Jahre nach der Beteiligung 827 992 1155 am Erwerbsleben: 1) erwerbstätig 870 1024 1119 nicht erwerbstätig 83 62 93 744 930 1062 nach Stellung im Beruf: 1) selbständig nicht selbständig 177 Personen mit Hochschulabschluß 1) Summe der Einbürgerungen insgesamt von 1945 bis 1995: Summe der Einbürgerungen von Türken von 1982 bis 1995: davon: männlich weiblich 1) Nur Ermessenseinbürgerungen Quelle: Statistisches Bundessmt 2245329 86451 45710 40741 Zum Autor: Prof. Faruk Sen ist Direktor des Zentrums für Türkeistudien an der Universität Gesamthochschule Essen 77

MUSD 98 Nachhaltige Stadtentwicklung und beste Integrationspraktiken Thesen zur Situation und den Notwendigkeiten in der Bundesrepublik Deutschland Dr. Viktoria Waltz Universität Dortmund Thesen A Zur Lage Nachhaltigkeit ist zu einem Modewort geworden. Agenda 2000welche Stadt will nicht dabei gewesen sein? Was immer an stadtentwicklungspolitischen Entscheidungen positiv bewertet werden kann, wird unter dieses Stichwort gepackt: neue Fahrradwege, e i n Windmühlenprojekt. .. Kernfragen zur Entwicklungsrichtung werden im ommunalen Alltag selten gestellt, soziale Nachhaltigkeit fehlt im Vokabular. 1. Wir leben in einer nachhaltig geteilten Welt, gespalten in benachteiligte Regionen, in denen eine Mehrheit ohne Nachhaltigkeit zu leben gewzungen ist und eine Region der Minderheit, die von diesem Zustand bisher nachhaltig profitiert hat. Migration ist Folge dieser Spaltung. 2. Aus der Sicht der Bundesrepublik Deutschland wird Migration heute als nachhaltige "Belastung" für den Arbeitsmarkt, den Wohnungsmarkt, die sozialen Einrichtungen und die soziokulturelle Integrität betrachtet und Integration im Sinne von gleichberechtigter Teilhabe nicht befördert. Die Ursachen von Migration werden nicht thematisiert. 3. Die Integration der Migrantlnnen in den Dialog zur nachhaltigen Verbesserung unserer städtischen Umwelt ist aber notwendig. In der BRD fehlen die Mindest-Voraussetzungen für Integration wie: geregelte Einwanderung und Einbürgerung von Zuwanderern und rechtliche und sozialpolitische Gleichstellung. In der BRD herrscht immer noch das Blutprinzip für "Deutschsein" und alle Mensehen anderen "Geblüts" sind rechtlich und sozial ausgegrenzt oder ausgrenzbar (jus sanguinis). 4. Die Weigerung der BRD, staatlicherseits Migration als Realität anzuerkennen und entsprechende Rahmenbedingungen für Integration zu schaffen, hat Folgen: a) Die Migrantlnnen haben in zentralen gesellschaftlichen Bereichen wie Arbeit, Wohnen und Ausbildung nach wie vor "vom Guten die Hälfte und vom Schlechten das Doppelte" b) Die Migrantlnnen leben nach wie vor zentriert in den strukturell desintegrierten Stadtteilen, den Sammelbecken aller benachteiligten Gruppen, die baulich vernachläßigt, durch Gewerbe, Verkehr und Mangel an Freiund Grünflächen hoch belastet sind, Defizite in der sozialen Infrastruktur aufweisen und eine Vielzahl gruppenspezifischer, sozialer Probleme auszuhalten haben. Dies sind nicht die besten Voraussetzungen für Integration in den notwendigen Dialog. (vg. . Krummacher, Waltz, 1996) B Aufgaben und Perspektiven Nachhaltigkeit ist in unseren Städten zuerst einmal eine Frage der Integration der benachteiligten Stadtteile, also der Beseitigung von Defiziten und Nachteilen, der Stabilisierung von Lebenslagen und der Verbesserung von Kommunikation und Beteiligung. Daran knüpft sich die Frage der Migration. Dagegen hält ein Teil der bundesdeutschen Migrationsund Integrationsforschung zur Zeit für erwiesen, daß dauerhaft Desintegration der Migrantlnnen, vornehmlich der Muslime und Türklnnen, zu erwarten sei. Sie werden als Gefahr für die Zivilgesellschaft beschrieben — als Gefahr für Nachhaltigkeit. Die gängigen Items sind: Fundamentalismus-Gefahr, Gewalt-Bereitschaft, Verweigerung von Integration, Intoleranz gegenüber "modernen" Werten. Gefährlich sei bereits die Tatsache, daß sie als reale Konkurrenten auf dem Arbeitsund Wohnungsmarkt und um soziale Versorgung auftreten (vgl. Heitmeyer u. a. , 1997). Diese Forschungen sind mit einigem Vorbehalt zu betrachten. Dennoch bleibt die unbeantwortete Frage nach Alternativen: Ausweisen oder Bleiben? Nachhaltigkeit hier d e r dort? Nachhaltigkeit hier u 78

n d dort! Es gibt keine Wahl: Jedwede Diskriminierung, ob rechtlich, sozial oder kulturell, muß beseitigt und die Kommunikation aufgenommen werden, um diesem Teil der Gesellschaft die Debatte und Beteiligung am Projekt Nachhaltigkeit zu ermöglichen. Andernfalls versagt das Modell Zivilgesellschaft. Die Ursachen zu beseitigen bleibt eine weitere Aufgabe. 5. Wenn Ziel der Nachhaltigkeit ist, die Lebensbedingungen für Mensch und Natur auf Dauer würdig zu gestalten, dann muß vor allem erreicht werden, dan Prozeß der Deintegration der benachteiligten Stadtteile zu stoppen und die unwürdigen Lebensumstände zu beseitigen. Das erfordert komplexe Betrachtung und Handlungsweise, Ressourcenschonung, Erhalt von Mensch und Natur, keine Entwicklung auf Kosten eines anderen. 6. Nachhaltigkeit bedeutet dann auch, den Menschen als Ganzes zu betrachten, ihn kulturell, sozial und politisch anzuerkennen und seine persönliche Geschichte ernst zunehmen, als auch den soziokulturellen Hintergrund. Soziale Verletzung muß ebenso verhindert wie Potentiale erkannt und gefördert werden müssen. Eine gleichberechtigte Teilhabe an der Diskussion um neue Werte und neue Ziele muß ermöglicht werden. Integration in den Dialog muß für alle Teile der Gesellschaft möglich sein. 7. Der desintegrierte Stadtteil ist nur mit den Migrantlnnen nachhaltig zu stabilisieren, sie bringen durch ihre Migrationsund Solidarerfahrungen, durch eigen kulturelle Werte und Praktiken die notwendigen Potentiale ein, um den Stadtteil ökonomisch und sozial wieder zu beleben und der herrschenden Isolation, Zerstörungswut und Hoffnungslosigkeit etwas entgegenzusetzen. Diese Potentiale zu erkennen und als endogene Kräfte anzuerkennen und zu fördern, würde einer wirksamen Integration in den Gesellschaftsdialog dienlich sein. 8. Integration in die Zivilgesellschaft erfordert in hohem Masse verbindliche Regeln für Beteiligungsund Umsetzungsprozeße, sowie Rechte und Pflichten zur Information. Diskriminierung und ungleiche Chancen werden zu nachhaltigen Hindernissen und beförderden Desintegration. Sprachvermögen und kulturelle Beweglichkeit werden erforderlich. MUSD 98 Entsprechende Bedingungen müssen geschaffen werden. Die BRD ist weit davon entfernt, auch wenn sich viele Menschen um Integration bemühen. Aspekte A. Was ist Integration, was ist Desintegration? Indizien Bielefelder Wissenschaftler (vgl. Heitmeyer u. a. , 1997) unterstützen eine Desintegrationsthese, wonach vor allem junge Migranten die europäische, demokratische Gesellschaft ablehnen, den Islam für überlegen halten und in den Händen reaktionärer und fundamentalistischer Kräfte sich nationalistisch, Demokratie feindlich, gewaltbereit und für unsere Gesellschaft zur Gefahr entwickeln. Da sie voraussetzen, daß die moderne, europäische Gesellschaft weder gesicherte Werte noch Perspektiven für eine andere Haltung der Jugendlichen anzubietenen hat, sehen sie auch keine Lösung, sondern nur zunehmende Desintegration aufgrund von Ungewißheiten und befürchten die Zersetzung demokratischer Verhältnisse. Sie sehen schwarz und sehen auch keine Lösung unter der gegebenen städtischen Sparpolitik der bundesdeutschen Kommunen. Die Studie über türkische Jugendliche in westdeutschen Städten belegt auch: ~ mehr als 70/o der befragten Jugendlichen sehen kein Problem darin, ihre (islamische) "persönliche religiöse Praxis" mit den sie umgebenden "demokratischen Werten in Einklang zu bringen. (:266) ~ mehr als 70'/o sprechen sich dafür aus, daß Religion, auch der Islam, vorwiegend "eine private Angelegenheit zwischen Gott und dem einzelnen", also Privatsache sei (:122) ~ mehr als 70/o meinen, "auch wenn man gläubig sei, läge die Verantwortung für die Gesellschaft bei den Menschen" (:267) Die Forscher sahen darin aber nicht, wie sehr Integration bereits stattgefunden hat, sie sahen nur die halbe, leere und nicht die andere, halbvolle Seite der Realität, sahen nicht den Prozeß der Integration, sondern nur den daneben auch existierenden Prozeß der Hinwendung eines Teiles der Migrantlnnen auf traditionelle Werte ihrer Herkunftsgesellschaft oder der ihrer Eltern. 79

MUSD 98 Eine Studie, die 1997/98 in Dortmund durchgeführt wurde zeigt, daß Integration auch im Alltagsverhalten sichtbar ist, abgesehen von der erzwungenen Anpassung an die industrielle Arbeitsweise, das Arbeitstempo, den 8-Stundentag und die Schichtarbeit (vgl. Kelber, Tscherner 1998). Der Studie lag die These zugrunde, daß Integration auch durch Teilnahme am lokalen Geschehen erkennbar ist. Unter anderem wurde nach dem Konsum von deutschen Zeitungen und anderen Medien gefragt. Die landläufige Meinung dazu ist, daß die Migrantlnnen seit dem Satellitenzeitalter nur noch Heimatfernsehen anschaut. Die Befragung in einem ausgesprochenen "Ausländerviertel" Dortmunds macht deutlich:, daß ~ über 50% der Befragten eine lokale, deutsche Tageszeitung lesen und sie vor allem der lokale Teil interessiert, ~ über 60% sich als regelmäßige "Hörerinnen" des lokalen Radiosenders bezeichnen, ~ über 60% häufig bis gelegentlich die privaten TV Sender RTL, SAT1 und PRO 7 einschalten. Bisher wurde das Gegenteil angenommen. Eine Studie in Hannover von 1996 (vgl. Waltz 1997) versuchte die lokale Integration von Menschen türkischer Herkunft durch biographische Interviews zu ermitteln und hat bedenkenswerte Aspekte hervorgebracht: Zwei sehr unterschiedliche Persönlichkeiten wurden vorgestellt: ~ der vollständig integrierte Ingenieur aus Istanbul, der seit Jahrzehnten in H lebt, hervorragend deutsch spricht, in seiner Firma sehr anerkannt ist und einen breiten deutschen Bekanntenkreis hat, ~ die seit Jahren arbeitslose, alte Arbeiterin aus Izmir, ebensolange in H, unverheiratet, allein leben, mit schlechten Deutschkenntnissen, mit sehr wenig Kontakt zu ihrer deutschen Umgebung, die nur türkische Sendungen und Zeitungen wahrnimmt; nur wenn bei der Nachbarin der Fernseher kaputt ist, kommt diese mal vorbei und sie sehen sich gemeinsam deutsche Filme an. Drei Fragen und sehr verschiedene Antworten machen deutlich wie schwer es ist, mit dem Begriff Integration umzugehen: Die erste Frage versucht, die "wahre Heimat" zu 80 vermitteln: "wo möchten Sie einst sterben und begraben sein?" Der Ingenieur erträumt sein Lebensende in Istanbul, er möchte auf keinen Fall in Deutschland begraben sein; die Arbeiterin sagt: Deutschland sei ihre Heimat geworden, hier habe sie ihr Leben verbracht, hier möchte sie auch begraben sein. Die zweite Frage geht um Frömmigkeit. Die Arbeiterin betet jeden Tag fünfmal, ist gläubig und dankt Allah für alles, was der Tag ihr bringt; der Ingenieur geht höchstens zum Ramadan in die Moschee, betet nur unregelmäßig. Die dritte Frage möchte mehr über die Bedeutung und Gültigkeit der Moschee und der religiösen Führer herausfinden. Die Arbeiterin will nichts damit zu tun haben, sie hält Religion für eine persönliche Angelegenheit zwischen sich und Gott; der Ingenieur hält es für unabdingbar, seine Kinder in die Koranschule zu schicken um sie dort religiös unterweisen zu lassen. Wer ist nun integriert? B Desintegrierte Stadtteile sind schlechte Rahmen für Integration für alle Seiten Kriminalistisch orientierte Studien über "Die sichere Stadt" (vgl. Hammerschick, KarazmannMorawetz 1996) am Beispiel zweier Wiener Stadtteile ergaben, daß das Gefühl von Isolation, Perspektivlosigkeit und Fremdenfeindlichkeit bei der Mehrheitsbevölkerung äußerst dicht zusammenhängt mit der Qualität des Stadtteils, des unmittelbaren Lebensumfeldes. Ein abgerissener, vernachläßigter, deintegrierter Stadtteil, "bauliche und soziale Unordnung" flößen Angst und Unbehagen ein. Hoffnungslosigkeit und Mißtrauen entstehen aus dieser Angst heraus besonders gegenüber Anderen mit anderem Aussehen, anderem Alltagsverhalten und anderem Äußeren. In dem einen Stadtteil waren dies die Migrantlnnen, in dem anderen Stadtteil waren dies junge Menschen einer bestimmten Scene, Skins, Hippies, Ausgeflippte, darunter Drogenkonsumenten. Ihnen wur-

de jeweils der Verfall des Stadtteils zugeschrieben. Ihre Existenz flößte den Alteingesessenen Angst ein: auf der Straße, in der Metro, beim Einkaufen, vor allem abends. Satistisch gesehen aber gab es nachweisbar nichts, das die Angst begründet hätte. Der beginnende Aufwertungsprozeß änderte zunächst nichts, eher bestärkte er die bestehende Verunsicherung. Aufwertungen, das wissen die Leute, gehen meistens zu Lasten der alten Bewohnerlnnen. Ähnliche Erfahrungen haben wir bei Forschungen in Duisburg Marxloh (Waltz 1997) gemacht, in einem Arbeiterstadtteil der Gründerzeit, mitten in einer schwerundustriell geprägten Landschaft am Rhein, wo Firmen wie Thyssen, Krupp und Mannesmann das Stadtgeschehen bestimmen. . Jahrzehntelang sind die Arbeiterkolonien aus dem letzten Jahrhundert durch Betriebsräte und Firmenleitungen mit Problemfamilien und Migrantlnnen belegt worden. Es gibt Kleinquartiere mit 100% Migrantlnnen vor allem türkischer und jugoslawischer Herkunft. Die wirtschaftliche Krise im Stahlbereich und die geschaffenen unwirtlichen Verhältnisse haben den Stadtteil geradezu gespalten in eine sich immer stärker als Minderheit fühlende deutsche Bevölkerung einerseits und die Migrantlnnen andererseits mit ihren neuerdings erwachenden Wünschen nach mehr Identität und Heimat in der deutschen Heimat. Der Antrag auf Lautsprecher gestärkten Müzzinruf zum Freitagsgebet im Ramadan 1996 hat einen unbeschreiblichen Haß auf die Migrantlnnen zu Tage gefördert. Kirchen haben einen wahrlichen Religionskrieg entfacht mit Predigten gegen den Islam und Hetzreden in der Kirche. Unabhängig von der Religion wurden als Bedrohung genannt: die Ausländer sind kriminell, man kann sich nicht mehr auf die Straße trauen, sie nehmen uns die Arbeit weg, sie nehmen uns die Wohnungen weg, ihre Geschäfte nehmen uns die Kunden weg, sie leben auf unsere Kosten und sind Schuld daran, daß Schule, Kindergarten und Ausbildungsstätten nicht mehr funktionieren. Der durchschnittliche Anteil der Migrantlnnen beträgt aber nicht mehr als 36%; die Kriminalität im Stadtteil ist nicht besonders hoch, Bahnhof und Innenstadt sind die Zentren der Kriminalität, aber nicht Marxloh. Die Migrantlnnen sind nicht Verursacher der schlechten Ausstattung des Stadtteils, eher sind die MUSD 98 Opfer wie alle in diesem Stadtteil. Sie haben die schlechtesten Wohnungen, sie sind nicht in die neuen Viertel des Sozialwohnungsbaus der 60er und 70er Jahre gezogen, wie die Mehrheit der deutschen Arbeiterfamilien. Sie waren die ersten, die bei der Umstrukturierung der Stahlbetriebe die Arbeit verloren haben. Sie sind ebenso wie die deutschen Schulkinder benachteiligt in den Schulklassen mit hohem Ausländeranteil und vielen Sprachen und einem System, das ihrne besonderen Problemen und Bedürfnissen nicht gerecht werden kann. In diesem Stadtteil sind die Menschen ausländischer Herkunft ebenso desintegriert in die Gesamtstadt wie die Menschen deutscher Herkunft. Die Aufhebung des Zustandes der Desintegration des Stadtteils wäre der erste Schritt für soziale Nachhaltigkeit — ohne Verdrängung der bestehenden Bewohnerschaft. Die bauliche, soziale und wirtschaftliche Aufwertung des Stadtteils darf nicht nur Kosten der bestehenden Bewohnerschaft geschehen — egal welcher Herkunft. Nachhaltigkeit würde hier vor allem die Sicherung sozialer Nachhaltigkeit bedeuten. Das wäre die notwendige Basis für einen nachhaltigen Umgang mit den menschlichen und den natürlichen Ressourcen der Stadt. C Best mögliche Strategien zur Integration des Stadtteils und seiner Menschen unterschiedlicher Herkunft. In Duisburg Marxloh wie in andern Städten und Stadtteilen ähnlicher Verfassung läßt sich beobachten, daß die Migrantengesellschaft einen erheblichen Beitrag zur Stabilisierung und Nachhaltigkeit im Stadtteil leisten kann und bereits geleistet hat. Ohne sie wäre der Verfall größer. Ohne ihre kulturellen und sozialen Wertvorstellungen wäre ein größerer Teil der perspektivlosen Jugendlichen bereits herausgefallen. Ohne sie wäre das soziale und das Alltagsleben bereits nachhaltig ärmer. Ihre vorhandenen Aktivitäten und Institutionen zu stärken könnte eine bedeutende Stütze für eine nachhaltige Entwicklung des Stadtteiles und der Stadt werden. Unter etwa folgenden Leitgedanken: ~ Alle Gewerbetreibende gegen den sozialen Abstieg: Schaffung und Erweiterung von Arbeitsund Ausbildungsmöglichkeiten, Stärkung der lokalen Ökonomie, Bereicherung der Alltags81

MUSD 98 versorgung mit vielfältigen Gütern des täglichen Bedarfs, Beleben diverser Handwerke, die aus dem Alltagsleben bereits verschwunden sind. ~ Solidarerfahrungen und soziale Netze gegen Isolation und Perspektivlosigkeit: Selbsthilfe zur Erneuerung von Wohnungen, Häusern und vom Stadtteil, Umbau des Stadtteils, Werkstätten für Recycling, Frauenkooperativen, geldloser Austausch, Pflegen von Solidarbeziehungen, die kein Wohlfahrtsverband herstellen und ersetzen kann. ~ Nutzen der Migrationserfahrungen gegen Fremdheitsgefühle und Bedrohungsängste: Internationales Vereinsleben zum Austausch von Erfahrungen, Abbau von Ängsten, Kennenlernen und Anerkennen lernen, gegen Fremdenhaß, Begegnungsstätten und Treffpunkte für Jugendliche, Kinder, Arbeitslose, Frauen oder gläubige Menschen, Beratungsstellen für diverse Fragen im Alltag. ~ Kultureller Zusammenhang gegen kulturelles Entwurzeltsein: Selbstdarstellung und Schaffen von Identitäten als Basis von gleichberechtigter Kommunikation, Austausch und Bereicherung, Innenschau und Konfrontation mit der Außenwelt, Pflegen von Erfahrungen und Bräuchen, ~ Großfamilien und humane Wertsetzungen gegen Entfremdung und Entmenschlichung: Hilfe gegenüber Schwachen, Respekt vor Alten, Respekt und Toleranz gegenüber anders Denkenden und anders Gläubigen, Aufbau von Gemeinsamkeiten, Stärken von Individuen in der Gemeinschaft, Gärten und Natur zurück in die Stadt: Belebung sozialer Nutzung des Öffentlichen Raumes, gegen Straßen und Verbauung, mehr Selbstversorgung, Klimaverbesserung. ~ Begegnungsund Rückzugsräume, die sowohl der Kommunikation und dem Austausch dienen, wie sie auch Identitätsräume sein können, die ebenso wichtig sind als Basis für eine gleichberechtigte Teilhabe am öffentlichen Leben und am Öffentlichen Diskurs um die Zukunft der Stadt und des Stadtteils. Widersprüche bleiben aber um sie positiv zu verändern, kann es nur so gehen: Nachteile in Vorteile verwandeln, offene Debatten um Werte der verschiedenen Nationen und Kulturen führen, Leistungen der zivilen Gesellschaft für alle öffnen, Zentren der Auseinandersetzung pflegen. Dazu alles nutzen, was bisher erreicht wurde und verstärken: vor allem die Bildungserfolge. Quellen: Hammerschick, Walter Karazmann-Morawetz, Inge, Stangl, Walter, 1996: Die sichere Stadt, Prävention und kommunale Sicherheit. Baden-Baden, Heitmeyer, Wilhelm, Müller, Heiner, Schröder, Helmut, 1997: Verlockender Fundamentalismus. Suhrkamp 1997. Kelber, Richard, Tscherner, Gabriele, 1998: Zweite Heimat Dortmund? Lokale Identifikationsmuster von Ausländerinnen. Verein für Internationale Freundschaften. Dortmund Krummacher, Michel, Waltz, Viktoria, 1996: Einwanderer in der Kommune, Analysen, Aufgaben und Modelle für eine multikulturelle Stadtpolitik. Essen Waltz, Viktoria 1997: Wohnqualität und Wohnumfeldqualität in benachteiligten Stadtteilen. Teilbericht Sozialraumanalyse zur Wohnund Wohnumfeldqualität in Duisburg Marxloh. Dortmund. unver. Zur Autorin: Dr. Viktoria Waltz, Dozentin an der Fakultät Raumplanung, Universität Dortmund für Stadtteilentwicklung und Beteiligungsprobleme benachteiligter Gruppen. Zur Zeit ist sie Beraterin des Wohnungsministers der Palästinensischen Autonomiebehörde zum Aufbau der Wohnungspolitik für den späteren Staat Palästina, im Auftrag der Bundesregierung im Programm für "Integrierte Fachkräfte" bei CIM (Center for International Integration). Nach Architekturstudium mit Schwerpunkt Stadtplanung an der TU Berlin und einigen Jahren Büropraxis ging sie an die Hochschule zur Fortsetzung der Reformpolitik in der Planerausbildung im Projektstudium. In Lehre und Forschung setzte sie Schwerpunkte in Planungsund Beteiligungsstrategien für benachteiligte Wohnquartiere und Einwohnergruppen, zuletzt vor allem die Zuwanderer. Komunalpolitisch war sie bisher im Stadtrat und in Vereinen und Gruppen zu diesem Thema aktiv. 82

Migration und nachhaltige Stadtentwicklung: Migrationskontrolle und Integration sind interdependent Jonas Widgren International Centre for Migration Policy Development (ICMPD) 1. Die Notwendigkeit eines umfassenden Ansatzes In der derzeitigen politischen Situation Europas wird der Beziehung zwischen Massenmigration und sozialer und wirtschaftlicher Integration erst in letzter Zeit stärkere Aufmerksamkeit gewidmet (soziale Stabilität in den Einwanderungsländern). Die Erkenntnis, daß Migrationspolitik (Zuwanderungskontrollpolitik), die Integrationspolitik für Einwanderer und die Außenpolitik eines Staates eng miteinander verflochten sind, ist noch nicht sehr alt. Sie entstand Mitte der achtziger Jahre aus der eher jungen Einsicht der europäischen Staaten, daß es viel leichter ist, die Einwanderung in Gang zu setzen als sie zu beenden, und daß es viel leichter ist, Einwanderer ohne weitere Vorkehrungen ins Land zu lassen als echte soziale Integrationsmaßnahmen zu ergreifen, die darauf abzielen, den Frieden im Land aufrechtzuerhalten und die nachhaltige Entwicklung in den Einwanderungsländern zu verbessern. Es gibt jedoch einige Faktoren, die in ihrer Kombination die Aufmerksamkeit der europäischen Staaten verstärkt auf Massenmigrationsbewegungen und ihre störenden Auswirkungen lenken. Zu diesen Faktoren zählen der Migrationsdruck von Süden nach Norden und von Osten nach Westen, die wirtschaftliche Rezession, das Auftreten rechtsextremer Tendenzen, die Kriege auf dem Balkan, die zunehmende politische Instabilität auf dem Gebiet der ehemaligen UDSSR und die Zunahme des Fundamentalismus in Teilen des Maghreb und anderswo. Ende der achtziger Jahre, als sich im Osten radikale Änderungen zu vollziehen begannen und die zweiMUSD 98 polige Weltordnung zusammenbrach, beeilten sich die Regierungen des Westens, einen umfassenden migrationspolitischen Ansatz auszuarbeiten, dessen Ziel es war, massive Vertreibungen und den Einwanderungsdruck auf Europa durch konzertierte multilaterale Vorbeugungsmaßnahmen hintanzuhalten, und der auch eine Reform der Asylsysteme und der Rückführungen sowie die Sicherung des sozialen Zusammenhalts und die Integration der Migranten in den Aufnahmeländern beinhaltete. Dies führte dazu, daß in Wien, Berlin, Rom und Luxemburg Ministerkonferenzen über Migrationsfragen abgehalten wurden, bei denen erstmals versucht wurde, eine umfassende Diskussion über Migrationspolitik zu führen. Diese Ministerkonferenzen bildeten die strategische Plattform für die informellen Beratungen, die Mitteilungen der Europäischen Kommission über Asylund Integrationsfragen und das darauf folgende konsolidierte EUDokument in Form der Erklärung des Gipfels von Edinburgh im Jahr 1992 (Widgren 1994). In den letzten Jahren zeigten die europäischen Regierungen die verstärkte Bereitschaft, sich auf einen umfassenden Ansatz zur Inangriffnahme der Migrationsfrage in einem allgemeinen Sicherheitsrahmen zu einigen, der nicht nur den politischen Kontext, sondern auch wirtschaftliche, soziale, kulturelle und humanitäre Fragen mit einbeziehen sollte. Trotzdem wurde nie ein kohärenter multilateraler Rahmen geschaffen, um einen solchen umfassenden Ansatz weiterzuentwickeln. Dies wird in den kommenden Jahren Aufgabe der Politiker sein. Eine wichtige Voraussetzung für die Förderung von Integrationsmaßnahmen und nachhaltiger Stadtentwicklung wird die Schaffung umfassender nationaler Migrationspläne sein. Diese Pläne sollten migrationspolitische Maßnahmen beinhalten, die angemessene Einwanderungszahlen ermöglichen, indem sie folgendes regulieren: (i) die Ermöglichung von Zuwanderung und die Gewährung von Asyl (in bezug auf humanitäre Verpflichtungen) sowie Masseneinwanderung nach Konflikten und Unruhen; (ii) Integrationsmaßnahmen einschließlich der Zuerkennung politischer, wirtschaftlicher und sozialer Rechte an Immigranten und (iii) die internationale Kooperation, die zu einer Verringerung der Ursachen für Völkerwanderungen auf globaler und europäischer Ebene beiträgt. 83

MUSD 98 2. Neue Entwicklungen im Bereich der Migration — neue Herausforderungen für die multilaterale Kooperation Nach Einführung der Einwanderungsbeschränkungen für ausländische Arbeitskräfte zu Beginn der siebziger Jahre war die jährliche Gesamteinwanderung in die westeuropäischen Staaten Mitte der siebziger bis Mitte der achtziger Jahre mit einer Schwankungsbreite zwischen 0, 6 und 1, 0 Millionen im wesentlichen stabil. Während die Gesamteinwanderung nach Westeuropa im Jahr 1985 auf etwa eine Million Menschen geschätzt wird, betrug sie 1993 einschließlich der irregulären Zuwanderer, die zu dieser Zeit im Zunehmen begriffen waren, etwa 3 Millionen. Mitte der neunziger Jahre begann die Gesamtimmigration nach Europa abzunehmen. Dieser Rückgang ist aber wahrscheinlich vorübergehender Natur, zumal die Zuwanderungsstatistiken in Anbetracht der internationalen Trends wohl bald wieder einen Aufwärtstrend zeigen werden. Für den Anstieg der gesamten jährlichen Bruttoimmigration zu Beginn des Jahrzehnts gab es viele Gründe. Einer dieser Gründe lag im fortgesetzten Prozeß der Familienzusammenführung, im Zuge dessen Familienmitglieder von einem Immigranten nachgeholt werden dürfen. Ein weiterer Grund lag in der Masseneinwanderung von Asylsuchenden und Kriegsflüchtlingen hauptsächlich aus Bosnien und Herzegowina und anderen Balkanregionen. Eine dritte Gruppe von Einwanderern waren illegale lmmigranten, deren Zahlen auch heute noch beträchtlich ansteigen. Gleichzeitig kommen die heutigen Migranten aus anderen Ländern als in den sechziger und siebziger Jahren. Vor allem Asylsuchende und illegale Einwanderer kommen heute aus weit entfernten asiatischen und afrikanischen Ländern. Darüber hinaus führten wirtschaftliche Rezession und strukturelle Veränderungen in den meisten europäischen Aufnahmeländern zu einem zunehmenden Druck auf die Arbeitsmärkte und zu einem Anstieg der Arbeitslosigkeit. Gleichzeitig wurden die Integrationsprozesse in den städtischen Ballungsgebieten mit ihrer wachsenden Immigrantenbevölkerung aufgrund der beschränkten und unzureichenden Wohnungsund Infrastrukturressourcen immer schwieriger. So kam es, daß Europa im Rahmen eines völlig veränderten Paradigmas eine neue Phase der Migration durchmachte. Es wurde offensichtlich, daß für die Auseinandersetzung mit der Frage des Migrationsdrucks in einem breiteren Kontext neue Instrumente notwendig waren. Dies implizierte zum Beispiel, daß die Einwanderung, die seit den sechziger Jahren eine Kompetenz der nationalen Staaten gewesen war, nun eine Kompetenz eines umfassenden supranationalen Politikfindungsprozesses werden muß, und zwar nicht nur auf EU-Ebene, sondern durch ein globales Netzwerk politischer Konsultationen. Wie bereits gesagt, wird sich der Immigrationsdruck auf Westeuropa in Anbetracht der Zuströme der letzten Jahre sowie in Anbetracht der derzeitigen regionalen und globalen Ungleichgewichte noch weiter verstärken. Die Immigrationsund Asylpolitik der meisten westeuropäischen Länder kam jedoch in einer Zeit zustande, in der die Umstände anders waren. Vielleicht erinnert man sich, daß das gegenwärtige System der Zuwanderungskontrolle in den meisten europäischen Ländern auf Gesetzen basiert, die ihre Wurzeln in den fünfziger Jahren haben. Auch das derzeitige multilaterale System zur Regulierung der internationalen Migration stammt aus den fünfziger Jahren, ebenso wie die Internationale Arbeitsorganisation (ILO), deren Aufgabe es ist, arbeitende Migranten zu schützen, das Hochkommissariat für Flüchtlinge der Vereinten Nationen (UNHCR), das Flüchtlinge durch die Genfer Konvention des Jahres 1951 schützt, die Internationale Organisation für Migration (IOM), die Migrationseinrichtungen bereitstellt, die europäische Kommission und die Organisation für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit (OECD), den freien Verkehr sicherstellt und sich mit den Auswirkungen der Einwanderung auf den Arbeitsmarkt befaßt, und schließlich der Europarat, der im Rahmen seines zwischenstaatlichen Programms (der Europäische Ausschuß für Migrationsfragen CDMG konzentriert sich zum Beispiel auf Fragen im Zusammenhang mit der Integration von Einwanderern) eine enorme Vielzahl an migrationsbezogenen Aktivitäten setzt. Bereits Mitte der achtziger Jahre war klar, daß neue multilaterale Instrumente zur Bewältigung der sich verändernden Migrationssituation notwendig waren. Seit Ende der achtziger Jahre wurde eine breite Palette multilateraler Bemühungen zur Bewältigung der neuen Migrationswelle entwickelt. Insgesamt setzen sich heute über 15 multilaterale Foren mit den Migrationsproblemen in Europa auseinander, verglichen mit 5 im Jahr 1985, und diese Gruppen 84

haben insgesamt über 40 Untergruppen zu verschiedenen Themen eingerichtet. Das wichtigste Element ist zweifellos die zwischenstaatliche Kooperationsmaschinerie, die von den für die Einwanderung zuständigen EG-Ministern 1987 eingerichtet wurde. Die Entscheidungen von Maastricht haben die zwischenstaatliche Zusammenarbeit der EU in Asylund Immigrationsfragen erheblich gestärkt. Darüber hinaus zog die Implementierung der Verträge von Schengen und Amsterdam ein vollkommen neuartiges System der Zusammenarbeit auf europäischer Ebene nach sich. Da die Integration von Einwanderern in den Aufnahmeländern ein integraler Bestandteil des migrationspolitischen Rahmens ist, wird der kontinuierliche Prozeß der Zusammenarbeit, dessen Ziel es ist, den steigenden Migrationsdruck zu bewältigen und Lösungen für eine bessere Kontrolle der Migrationsströme zu finden, auch zu einer Entwicklung des Integrationsprozesses beitragen. Die Migrationsplanung und langfristige politische Maßnahmen sind wichtige Voraussetzungen für die Entwicklung von Strategien für Integrationsprozesse (z. B. in städtischen Ballungsräumen, wo die Konzentration der Ausländer am stärksten ist). Zusätzlich zum umfassenden europäischen Rahmen der Migrationspolitik setzen sich spezielle Foren wie die OECD (Group on Urban Affairs und International Migration Unit), die EU, der Europarat (CDMG), das von Kanada initiierte Projekt Metropolis etc. mit Problemen der Integration von Einwanderern auseinander. In den letzten Jahren entstand von akademischer, administrativer und politischer Seite ein breiter internationaler Austausch von Ansichten und Erfahrungen mit dem Ziel, Instrumente und politische Maßnahmen für eine nachhaltige Stadtentwicklung unter besonderer Berücksichtigung der Frage der internationalen Migration zu finden. Darüber hinaus entwickeln Nationalstaaten oder Städte verschiedene Strategien fur eine nachhaltige Stadtentwicklung entsprechend ihren spezifischen Notwendigkeiten, ihrer historischen Entwicklung und ihrer sozialen, wirtschaftlichen, politischen und kulturellen Umstände. Der schwedische lntegrationsansatz für Einwanderer gilt als beispielhaft. Mit diesem Ansatz habe ich mich in den Jahren 1967 bis 1980 intensiv auseinandergesetzt. 3. Der Integrationsrahmen derer in Schweden MUSD 98 für EinwanIn den fünfziger und sechziger Jahren kamen die meisten Einwanderer nach Schweden, um Arbeit zu suchen. Etwa zwei Drittel der Einwanderer kamen aus nordischen Ländern. 1970 erreichte die Einwanderung von Arbeitskräften mit einem Zustrom von 73. 000 Personen ihren Höhepunkt. 1972 wurde in Schweden ein Einwanderungsstop für Arbeitsuchende aus nicht-nordischen Ländern eingeführt. Allerdings verstärkte sich die Einwanderung aus Asylgründen und im Rahmen der Familienzusammenführung. Der jährliche Zustrom blieb ziemlich hoch, was dazu führte, daß in den siebziger Jahren 377. 000 Personen ins Land kamen. In der zweiten Hälfte der siebziger Jahre war die Einwanderung aus den nordischen Ländern erstmals geringer als jene aus den restlichen Staaten der Welt. Die Bruttoimmigration der achtziger Jahre spiegelt den allgemeinen Zustrom Asylsuchender im Gefolge der Familienzusammenführung, die sich insgesamt auf 338. 000 Personen belief, wider. 1985 war der Anteil der nichteuropäischen Einwanderer erstmals größer als der Anteil der Einwanderer aus europäischen Ländern (ICMPD 1994:40f). Schweden führte bereits zu einem frühen Zeitpunkt ein umfassendes System der Einwanderungskontrolle, des Flüchtlingsschutzes und der Integrationspolitik für Einwanderer ein. Die Integrationspolitik (Parlamentsbeschluß 1975) konzentriert sich auf die Einführung und Integration von Ausländern in die schwedische Gesellschaft und auf das Recht ethnischer Minderheiten und Immigranten auf die Aufrechterhaltung und Entwicklung ihrer Kulturen. Die wichtigsten Ziele der schwedischen Integrationspolitik wurden wie folgt definiert: (i) Förderung der Gleichheit von Immigranten und Schweden; (ii) Angebot freier kultureller Enffaltung für Einwanderer und (iii) Sicherstellung von Kooperation und Solidarität zwischen der nativen schwedischen Mehrheit, verschiedenen ethnischen Minderheiten und Einwanderergruppen. Dies impliziert das Angebot zweisprachigen Unterrichts in regulären Schulen für Einwandererkinder, massive Lernunterstützung für ihre Eltern, das Stimmrecht für ausländische Bürger bei Lokalwahlen nach drei Jahren legalem Aufenthalt im Land und hohe Subventionen für Einwandererverbände. Das Ziel dieser Politik der Einwandererintegration besteht darin, den Mitglie85

MUSD 98 dem von Einwanderergruppen und ethnischen Minderheiten, die langfristig in Schweden leben und arbeiten, die Wahlmöglichkeit zwischen der Beibehaltung und Weiterentwicklung ihrer eigenen kulturellen Identität und der Assimilierung und Annahme einer schwedischen Identität zu geben. Das alles überragende Ziel der Integrationspolitik besteht darin, den Einwanderergruppen und der nativen schwedischen Bevölkerung die Möglichkeit zu geben, vom gemeinsamen Leben und Arbeiten zu profitieren. Das gesamte System von Immigration, Integration und Asylpolitik wurde rund um die Prinzipien des schwedischen Wohlfahrtsstaates strukturiert (Ring 1995:160-162). 1993 lebten in Schweden etwa 835. 000 im Ausland geborene Personen, was einem fast 10%igen Anteil an der Bevölkerung entspricht. Etwa 430. 000 Einwanderer erhielten die Staatsbürgerschaft (eine äußerst liberale Einbürgerungspolitik seit den 70er Jahren). Darüber hinaus haben über 400. 000 Personen, die meisten davon schwedische Bürger, zumindest einen aus dem Ausland stammenden Elternteil (ICMPD 1994:40). In den 90er Jahren verstärkte sich der Asylantenstrom beträchtlich, vor allem 1992, als 84. 000 Asylsuchende ins Land kamen, davon 83% aus dem ehemaligen Jugoslawien. Nachdem in den Jahren 1985 — 1991 eine ausgewogene Politik verfolgt wurde, die auf einer langfristigen Strategie basierte und darauf abzielte, eine großzügige Flüchtlingspolitik für jene aufrechtzuerhalten, die nirgendwo anders Schutz fanden, das Recht auf Familienzusammenführung weiterzuführen, einen Mißbrauch des Asylsystems weitgehend zu vermeiden, vor irregulärer Einwanderung abzuschrecken und intensive Aktivitäten auf internationaler Ebene zur Verhinderung von Vertreibungen zu setzen, geriet die Situation 1992 außer Kontrolle. Dafür gab es zwei Gründe: Der Krieg im ehemaligen Jugoslawien führte zu einem heftigen Zustrom nach Schweden (auch von nicht schutzbedürftigen Personen) und der Unfähigkeit der neuen, Ende 1991 ernannten Regierung, den dramatischen Andrang zu bewältigen. Als Schweden 1992 und 1993 relativ betrachtet zum größten Einwanderungsland Europas wurde, entstand eine schwere politische Krise. 1994 bis 1995 leiteten die politischen Parteien Maßnahmen zur Berichtigung dieser Situation in die Wege, und die Regierung ernannte eine Reihe von Kommissionen, deren Aufgabe es war, sowohl die Einwanderungsals auch die Integrationspolitikzu überprüfen. Nachdem Ende 1996 eine Reihe restriktiverer immigrationspolitischer Maßnahmen mit Schwerpunkt auf internationaler Zusammenarbeit und Verringerung der Ursachen für Massenbewegungen eingeführt worden war, ging die Zahl der Asylgewährungen auf eine jährliche Zahl von 6. 000 zurück. Die großen Zuwanderungsströme der neunziger Jahre ließen die politischen Ziele der späten siebziger Jahre in bezug auf die Integration als zu visionär erscheinen. Die Arbeitslosigkeit und die Abhängigkeit von Sozialunterstützung betrug unter den neuen Einwanderergruppen fast 80 Prozent, und die Diskriminierungstendenzen in städtischen Gebieten und im Bildungssystem nahmen zu. So entpuppte sich die ambitionierte multikulturelle Politik der siebziger Jahre letzten Endes als illusion. 4. Städtische Integration und Ausschluß Wie in vielen anderen Einwanderungsländern ziehen große Städte mit wichtigen Industrien und arbeitsintensiven Dienstleistungssektoren Einwanderer an. Stockholm verzeichnete in der Nachkriegszeit aufgrund der Zuwanderung ein rasantes Wachstum und hält derzeit bei einer Bevölkerung von 1, 7 Millionen. Obwohl die schwedische Verwaltung den Stadtverwaltungen traditionell genügend Macht zugesteht, um die Stadtpolitik autonom zu gestalten, sahen sich Stockholm und andere große Städte mit verschiedenen Problemen wie ethnischer Isolation und Arbeitslosigkeit konfrontiert, als in den 80er und 90er Jahren starke Immigrationsströme auftraten. Bereits Ende der 60er Jahre hatte Stockholm ein erhebliches Problem mit der arbeitenden Einwandererpopulation. Die sozio-ökonomische Isoliertheit, die bereits vor der massiven Einwanderung existierte, wurde in den 70er Jahren zu einer ethnischen Isoliertheit, ein Trend, der sich in den 80er Jahren noch weiter verstärkte. Zwischen 1965 und 1974 führte Schweden ein großes Wohnbauprogramm ein, das sogenannte „Million ApartmentProgramm". In Stockholm konzentrierte sich das Million Apartment Programm auf den Nordwesten 86

und den Süden der Stadt. Anfangs ließen sich hauptsächlich schwedische Arbeiterfamilien in den im Rahmen des Programms neu errichteten Wohnungen nieder. Aber schon zu Beginn der 80er Jahre setzte ein Prozeß der ethnischen Trennung ein. Das bedeutete, daß gebürtige Schweden wegzogen, wenn Einwandererfamilien zuzogen, und so entwikkelten sich mit der Zeit in einigen großstädtischen Gebieten echte „Ghettos". Zwischen Mitte der 80er und Mitte der 90er Jahre kamen etwa 400. 000 Einwanderer nach Schweden, viele davon Familienmitglieder früherer Einwanderer und Flüchtlinge aus Afrika und Asien sowie eine hohe Zahl von Flüchtlingen aus dem ehemaligen Jugoslawien. Die größten Gruppen im Ausland geborener nicht-europäischer Stockholmer stammen aus der Türkei, aus dem ehemaligen Jugoslawien, aus dem Iran, dem Irak, Syrien, dem Libanon, Äthiopien, Chile und der Kaukasusregion. Trotz des „Gleichheitsprinzips" der schwedischen Integrationspolitik und der unterstützenden Strategien des Staates für die Aufnahme und Integration von Einwanderern ist weiterhin ein erheblicher Prozentsatz neuer Einwanderer arbeitslos und lebt in dicht besiedelten Stadtgebieten. In den 90er Jahren wurde der Großstadtbereich von Stockholm sowohl von der Wirtschaftskrise als auch von der Ankunft neuer Einwanderer getroffen. Es wurde sichtbar, daß die bestehende Politik keine adäquaten Ressourcen gegen Tendenzen des sozialen Ausschlusses und der ethnischen Trennung parat hatte. Gleichzeitig erreichte die ArbeitslosigMIJSD 98 keit hohe Werte, und die Kosten für die nötige Hilfestellung stiegen, da es den meisten Einwanderern nicht gelang, Arbeit zu finden. In einigen Stadtbereichen Stockholms liegt der Anteil der im Ausland geborenen Bevölkerung bei über 60%, und vor allem in Gebieten mit einer hohen Einwandererdichte sind Arbeitslosigkeit und Abhängigkeit von sozialer Unterstützung sehr hoch (Andersson 1 998:66 —70) . Vor kurzem wurden einige Initiativen zur Verbesserung der Wohnungsund Beschäftigungssituation und der sozialen Bedingungen gesetzt, wie beispielsweise direkte staatliche Interventionen in armen Regionen und auf bestimmte Gebiete abzielende Programme. 4. Schlußfolgerung Die Lektion, die von Schweden gelernt werden kann, besteht darin, daß Zuwanderungsund Integrationspolitik eng miteinander verbunden sind. Wenn die Zuwanderungspolitik außer Kontrolle gerät, wie dies in Schweden in den Jahren 1992 und 1993 der Fall war, werden dadurch die weiteren systematischen Integrationsbestrebungen auf Jahrzehnte geschädigt. Die Stadtplanung ist davon abhängig, daß es auf Staatsebene Politiker gibt, die kompetent genug sind, um ein Gleichgewicht zwischen einer restriktiven Zuwanderungspolitik, internationalen Aktivitäten zur Verhinderung von Vertreibungen und der Integration von Einwanderern zu finden, denen die Beibehaltung ihrer Sprachen und Kulturen zugestanden wird. Bibliographie Andersson, Roger (1 998) Segregation Dynamics and Urban Policy Issues in Sweden. In: Dösen, Kristine (1 998) Metropolis lnter Conference. Göteborg S. 63-100 ICMPD (1994) The Key to Europe — a comparative analysis of entry and asylum policies in Western countries. Stockholm: Fritzes Ring, Hans (1 995) Refugees in Sweden: inclusion and exclusion in the welfare state. In: Miles, Robert/Thränhardt, Dietrich, Hrsg. (1995) Migration and European Integration. London: Pinter, S. 159 — 176. Schwedisches Außenministerium (1 998) Sweden 's Migration Policy 1998. Stockholm Widgren, Jonas (1980) Svensk invandarpolitik. Malmö: Liber. Widgren, Jonas (1994) Shaping a Multilateral Response to Future Migrations. In: Hamilton, Kimberley Hrsg. (1994) Migration and the New Europe. Washington: the Center for Strategie & International Studies. S. 37-55. 87

MUSD 98 Zum Autor: 1944 geboren in Stockholm (Schweden), schloß er 1967 sein Studium an der Stockholmer Universität ab. Danach hatte er verschiedene Positionen im schwedischen Innenund Arbeitsministerium inne, unter anderem als Generalsekretär (1971-1974) der parlamentarischen Kommission, welche die neue schwedische Politik für kulturelle Vielfalt ausarbeitete, und als Direktor der Abteilung für Einwanderungspolitik des Arbeitsministeriums (1978-1982).1982 ernannte ihn der damalige Premierminister Olof Palme zum Staatssekretär im Arbeitsministerium, wo er für die Einwanderung nach Schweden und für die Gleichheit der Geschlechter zuständig war. Als Stellvertreter der damaligen Ministerin Anita Gradin blieb er bis Anfang 1987 in dieser Position. Im April 1987 trat er als leitender Berater des Hochkommissars für Flüchtlinge der LINHCR in Genf bei, wo er anläßlich der Flüchtlingskrise dabei half, gemeinsam mit den betroffenen Regierungen Lösungen für die Asylsuchenden in Europa auszuarbeiten. Diese Arbeit fand im Rahmen informeller Konsultationen statt, die ursprünglich von der schwedischen Regierung initiiert worden waren. Das Sekretariat dieser Initiative erhielt 1991 durch einen Kooperationsvertrag zwischen 16 westlichen Regierungen und der UNHCR einen halb unabhängigen Status, und Jonas Widgren leitete dieses Sekretariat bis Frühling 1993 als Koordinator der zwischenstaatlichen Konsultationen (IGC). Im Mai 1993 wurde Jonas Widgren zum Leiter des Internationalen Centre for Migration Policy Development (ICMPD) in Wien ernannt. Dieses Zentrum wurde von der österreichischen und schweizerischen Regierung eingerichtet; später traten Ungarn und Slowenien als Sponsorländer bei. Darüber hinaus schlossen 14 andere Regierungen Kooperationsverträge oder trugen zur Finanzierung des Centres bei, dessen Mission darin besteht, den Regierungen bei der Ausarbeitung politischer Optionen hinsichtlich der immer stärker werdenden ost-westlichen und süd-nördlichen Migrationsströme zu helfen. Das Centre fungiert auch als Clearingstelle für die Zusammenarbeit von östlichen und westlichen Regierungen in Migrationsfragen und als Sekretariat für den Prozeß von Budapest, bei dem 34 Regierungen und 9 internationale Organisationen versuchen, die Migrationsbewegungen besser unter Kontrolle zu bekommen. Darüber hinaus hat ICMPD eine Reihe von Projekten für Flüchtlinge aus Bosnien und Herzegowina und für ihre Rückkehr initiiert und diesbezügliche Verträge mit UNHCR, IOM und OSZE geschlossen. Seit1995 ist Jonas Widgren Sonderberater des EU-Kommissars in Brüssel, der für Fragen der Immigration und der Grenzsicherung zuständig ist (Fragen der dritten Säule). Als Direktor der ICMPD erbringt er auch eine Palette von Beratungsdiensten in Flüchtlingsund Migrationsfragen für die schwedische Regierung. Seit Beginn der 70er Jahre fungiert Jonas Widgren regelmäßig als Berater für internationale Flüchtlingsund Migrationsfragen für UN, ILO, UNESCO, OECD, IOM, Europarat und andere internationale Organisationen. Er war von 1983 bis 1987 Vorsitzender der OECD Working Party on Migration, und während seiner gesamten Amtszeit als Beamter der schwedischen Regierung vertrat er Schweden in verschiedenen zwischenstaatliche Foren. Er hat eine große Zahl von Artikeln und Studien zu den Themen Migration und Asylfragen in Schweden und im Ausland publiziert und in vielen europäischen und nordamerikanischen Städten Vorträge gehalten. 88

Stadtpolitik und Struktur türkischen Gemeinde in Amsterdam Ein vernetzter Ansatz der Jean Tillie/Meindert Fennema Institut für Migration und ethnische Studien Universität Amsterdam 1 Einleitung Im Jahre 1994 veröffentlichte Jaco Berveling eine Studie, in der er zeigte, daß Netzwerke unter den Schlüsselakteuren der Amsterdamer Stadtpolitik eine selbständige Auswirkung auf die Entscheidungen hatten, die der Stadtrat in den Bereichen der Stadtentwicklung und Minderheitenpolitik traf. Berveling bezog verschiedene Arten politischer Akteure in seine Studie ein, z. B. den Bürgermeister und die Mitglieder der Stadtregierung, die im Stadtrat vertretenen politischen Parteien, Planungsbehörden auf Provinzund nationaler Ebene, Unternehmervereinigungen, die Koordinationsbüro für Minderheitenpolitik der Stadt Amsterdam, Basisorganisationen von Migrantlnnen sowie andere Gruppierungen. Die Studie war auf Grundlage eines Zweiphasenmodells der politischen Entscheidungsfindung angelegt, das von Stokman und Bos (1 992) entwickelt und von den Arbeiten Colemans (1 972) sowie Laumanns und Knokes (1 986) angeregt worden war. Vom methodologischen Standpunkt aus gesehen handelt es sich hier um eine wichtige Weiterentwicklung der bekannten Studie über die Macht von Gemeinschaften (von Dahl et al. ): "Who Governs?" (Wer regiert?). Wie Dahl nahm Berveling die politischen Ergebnisse als abhängige Variable sowie die Ressourcen der verschiedenen Akteure als unabhängige Variable an. Im Gegensatz zu Dahl nahm Berveling jedoch an, daß soziale Netzwerke sich eine eigene Machtbasis schaffen, die bei der Bestimmung der politischen Ressourcen eines Akteurs berücksichtigt werden sollte. Die Netzwerkperspektive wurde daher in Bervelings Forschungsanordnung einbezogen. In seinem Modell sind die politischen Ressourcen der Akteure nicht durch die zahlenmäßige Größe der Gruppe, ihre finanziellen Ressourcen oder ihren Zugang MUSD 98 zu den Massenmedien beschränkt. Ihre Position im Kommunikationsnetzwerk der wichtigsten politischen Akteure verstärkt offensichtlich ihre politischen Ressourcen, und daher stehen die Ergebnisse von Kontroversen von Gemeinschaften in Zusammenhang mit der Struktur der Bindungen zwischen Akteuren, die ein Interesse an den Ergebnissen kollektiver Entscheidungsfindung haben. Im IMES-Projekt "Netzwerke von Migrantlnnen in Amsterdam: Information und Mobilisierung" wird die theoretische Perspektive umgekehrt: In diesem Projekt werden die Ergebnisse der Minderheitenpolitik der Gemeinde als unabhängige Variable angenommen, während das interorganisatorische Netzwerk der Hauptakteure auf der politischen Bühne als abhängige Variable gilt. Außerdem ist die Reihe der berücksichtigten Akteure viel stärker eingeschränkt als in Bervelings Studie. Nach dem Vorschlag Knokes (1990: 147) wollen wir unsere Netzwerkanalyse auf die nichteuropäischen ethnischen Gemeinschaften in Amsterdam konzentrieren. Die hauptsächlichen ethnischen Gemeinschaften in Amsterdam sind die Gemeinschaften von Menschen aus der Türkei, Marokko, Surinam, den Antillen, Ghana und China. Tabelle 1 Ethnische Gruppierungen in Amsterdam per 1/1/1 997 Surinam 70, 093 Marokko 49, 000 Türkei 30, 852 Antillen 10, 619 Ghana 7, 313 China (einschl. Hongkong) 4, 797 Quelle: De Amsterdammers in acht etnische groepen. Het Amsterdams Bureau voor Onderzoek en Statistiek. Dezember 1997: 32. Migrantlnnen aus den holländischen Antillen und (später) Indonesien wurden nicht extra hervorgehoben, weil sie nicht unter die Minderheitenpolitik der (Gemeinde-) Verwaltung fallen. Unsere Forschungen konzentrierten sich auf die Beziehungen zwischen der Struktur dieser Gemeinschaften in Amsterdam und die Stadtpolitik betreffend diese Gemeinschaften. Die Forschungsstrategie beruhte auf der Annahme, daß nicht nur politische Ergebnisse auf sozialen Netzwerken beruhen, sondern diese Netzwerke selbst durch (politische) Chancen geformt werden, die wiederum durch Stadtpolitik geschaffen werden. Wenn zum Beispiel eine ethnische Gemeinschaft Gelder durch Subventionen an Basisorganisationen erhält, dann ist wahrscheinlich, daß die Anzahl separater 89

MUSD 98 Basisorganisationen zunehmen wird, womit sich auch der Konkurrenzdruck zwischen diesen Organisationen verstärkt. Die Frage ist: Können wir die Struktur dieser Migrantlnnengemeinschaften unter anderem aus der sie betreffenden öffentlichen Politik erklären? Ein großer Teil des sozialen Lebens innerhalb einer Gemeinschaft findet über Organisationen statt. Menschen treffen einander in Sportvereinen, religiösen Organisationen, soziokulturellen Organisationen etc. Diese Organisationen gestalten die Art und Weise, in der die Menschen innerhalb der Gemeinschaft miteinander leben und bestimmen dadurch zum Teil die Struktur der Gemeinschaften. In bezug auf die verschiedenen ethnischen Gruppierungen in den Niederlanden hat die Struktur der jeweiligen Gemeinschaft Auswirkungen auf die Art und Weise, in der diese ethnischen Gruppierungen mit der holländischen Gesellschaft interagieren. Zum Beispiel ist eine deutlich nach innen orientierte ethnische Gemeinschaft (diese Orientierung kann sich durch eine relative Isolierung von der bürgerlichen Gesellschaft, durch die Natur ihrer Organisationen und die Anzahl von Verbindungen zwischen ihnen ausdrücken) stärker vom Rest der Gesellschaft abgehoben als eine nach außen hin orientierte, die abgesehen von ihrer inneren Organisation viele Beziehungen zu anderen Organisationen in Amsterdam aufrechterhält. In unserer Studie von Migrantlnnengemeinschaften konzentrieren wir uns auf die sogenannten "zelforganisaties", ein Ausdruck, der vielleicht am besten als "ethnische Basisorganisationen" wiederzugeben ist, aber der Einfachheit halber in diesem Papier als "ethnische Organisationen" übersetzt wird. In diesem Beitrag beschäftigen wir uns mit der Struktur der türkischen Gemeinde in Amsterdam. Wir werden versuchen, die Struktur als Ergebnis der öffentlichen Politik betreffend diese Gemeinschaft einerseits und als Resultat der strategischen Entscheidungen andererseits zu erklären, die von jeder einzelnen türkischen Organisation im Rahmen der Gemeinschaft getroffen werden. 2 Die türkische Gemeinde in Amsterdam Eine Möglichkeit, Einsicht in die türkische Gemeinde in Amsterdam zu erlangen, besteht darin, ihre Organisationen zu analysieren. Diese Organisationen können für sich alleine (intra-organisatorische Analyse), aber auch in ihrem Zusammenhang untersucht werden (inter-organistorische Analyse). Durch die inter-organistorische Netzwerkanalyse wird es möglich, die Beziehungen zwischen den türkischen Organisationen verstehen zu lernen. Fragen wie "Welche Organisationen unterhalten Beziehungen zueinander?" oder "Welche Organisationen haben eine zentrale Funktion innerhalb eines Netzwerk?" können so beantwortet werden. Die Verbindungen zwischen Organisationen gestalten die (oder Teile der) Struktur der türkischen Gemeinde in Amsterdam. Wir wollen das Netzwerk der miteinander in Verbindung stehenden leitenden Funktionäre innerhalb der ethnischen Organisationen darstellen. Dies bedeutet, daß wir Menschen als Verbindungsglieder zwischen Organisationen betrachten werden. Wir berücksichtigen keine Personen als Punkte im Netzwerk, wie dies in Affiliationsnetzwerken getan wurde (Wasserman, 1995). Verbindungen zwischen den Organisationen können durch verschiedene Formen der Interaktion gebildet werden (gleiche Anschrift, finanzielle Beziehungen, informelle Kontakte, formelle Kontakte). Die Bedeutung einer Verbindung zwischen Organisationen kann ziemlich oft nur mit Hilfe zusätzlicher Informationen oder durch die Kombination von Informationen aus verschiedenen Netzwerken interpretiert werden. Eine gemeinsame Anschrift kann sich z. B. aus dem Umstand ergeben, daß zwei (oder mehrere) Organisationen eng miteinander verbunden sind, was sich durch verschiedene finanzielle Kontakte zwischen ihnen ausdrückt. Allerdings kann es auch sein, daß die gemeinsame Anschrift eine Folge der Politik der Gemeinde ist, ethnischen Organisationen eine Adresse in demselben öffentlichen Gebäude zuzuweisen. Im letzteren Falle steht die gemeinsame Abschrift keineswegs für einen Indikator für enge Beziehungen zwischen den Organisationen, obwohl sie die Kommunikation zwischen ihnen erleichtert und vielleicht auch gemeinsame Interessen schaffen kann. In diesem Beitrag untersuchen wir weder das Netzwerk gemeinsamer Anschriften noch das finanzielle oder informelle Kontaktnetzwerk türkischer Organisationen. Wir analysieren lediglich die miteinander verbundenen Leitungen der türkischen Organisationen, d. h. die Verbindungen zwischen Organisationen, die durch jene ihrer Leiter herge90

F. L Spor halos MUSD 98 hrloa HunHhie Huf plaä. re. ToäOO plää. Arm Scnjoä Hsoi TQM HTDS rät NocL Asmhsiah stellt werden, die Funktionen in mehr als einer Organisation A, B, C, D etc. innehaben. Diese personellen Verknüpfungen erzeugen ihrerseits Subnetzwerke verbundener Organisationen (Komponenten), deren Dichte und Verbundenheit untereinander berechenbar ist. Innerhalb jeder Komponente können wir weiters die Zentralität und Zwischenposition der jeweiligen Organisationen berechnen. So wird es möglich, spezifische Netzwerkmerkmale der türkischen Gemeinde sowie die strukturellen Funktionen einiger Schlüsselorganisationen innerhalb des Netzwerks analysieren. Miteinander verbundene Organisationsleiter werden eher als Kommunikationskanäle und Koordinatoren denn als Kanäle der Steuerung und Kontrolle interpretiert. Die Analyse erfolgt sowohl auf Akteur-als auch auf Systemebene. Amsterdam zählt etwa 106 türkische Organisationen, wobei es nur in 89 Fällen möglich war, die Vorstandsmitglieder der jeweiligen Organisation ausfindig zu machen (siehe Tillie und Fennema, 1997). Von diesen 89 Organisationen stehen 41 mit keiner anderen türkischen Organisation in personeller Weise in Verbindung. Die 48 solcherart verbundenen Organisationen bilden 8 separate Komponenten. Die aus 29 Organisationen bestehende größte Komponente ist in Abb. 1 dargestellt. Abb. 1 Die größte Komponente türkischer Organisationen in Amsterdam (20 Organisationen) Organisationen: Soyad*, F. C. Türkiyem Spor, Yilmaz*, Ulu Camii/ Grote Moskee*, Turkse Raad Nederland, Turkse Humanitaire Hulp Nederland*, Turkse Federatie Nederland*, Turks Volkshuis Osdorp*, Tükem*, TISBO*, TINOS, THW, TDM, TDJV*, STNO, STISCCAN*, SICA*, Onderzoekscentrum IraaksTurkmeense Cultuur, Nederlands-Turks Academisch Genootschap, HTDB, Hilal*, Haci, Bayram Osdorp ISN*, Fatih Moskee ISN*, Elif*, DIDF/DVA, ATS*, Amsterdamse Turkse Jongeren Vereniging (ATJV), Amsterdams Centrum Buitenlanders, Alternatif. Etwas mehr als die Hälfte dieses Subnetzwerks (die 16 mit * gekennzeichneten Organisationen) besteht aus religiösen Organisationen (d. h. einer Moschee oder einer an eine Moschee angeschlossenen Organisation). Die verbleibenden Elemente des Subnetzwerks bestehen auf fünf "allgemeinen" Organisationen (Türkischer Rat der Niederlande, THW, TDM, HTDB und DIDF/DVA), einem Sportverein (F. C. Türkiyem Spor), zwei Unternehmerorganisationen (TINOS und STNO), zwei Jugendorganisationen (ATJV, 91

MUSD 98 Alternatif) sowie zwei akademischen Organisationen (Forschungszentrum für irakisch-turkmenische Kultur, Holländisch-Türkische Akademische Gesellschaft). Außerdem scheint das Amsterdamer Ausländerzentrum (eine allgemeine Organisation zur Erleichterung der Integration) ebenfalls in dieses Subnetzwerk integriert zu sein. Zusammenfassend möchten wir dieses Subnetzwerk als "islamisch/ soziokulturell" bezeichnen. Das Subnetzwerk scheint seinerseits aus vier miteinander verbundenen Clusters zu bestehen. Der erste Cluster gruppiert sich um Hilal (religiös, stark türkisch orientiert), der zweite um TDM (Türkischer Beirat, von der Gemeinde eingerichtet), der dritte um TINOS (Zielsetzung: türkische Orientierung auf dem Gebiet der Landwirtschaft), der vierte um den Turkse Raad Nederland (Türkischer Rat der Niederlande — "rechtsnationalistisch"). In bezug auf die Verbindungen innerhalb dieses Netzwerks sind insbesondere die Schnittpunkte von Interesse. Diese sind: ATS und Soyad (Brücke zwischen Hilal-Cluster und TDM-Cluster), Fatih und STNO (Brücke zwischen TINOS-Cluster und TDM-Cluster) sowie die Holländisch-Türkische Akademische Gesellschaft (Brükke zwischen TDM-Cluster und Turkse Raad Nederland-Cluster). Hinsichtlich des mittleren Abstands zwischen den Organisationen im Subnetzwerk (globale Zentralität) sind die wichtigsten Organisationen TDM (mittlerer Abstand 2, 21), Soyad (2, 54), Fatih (2, 89) und ATS (2, 93). Das oben beschriebene Subnetzwerk ist ein wichtiger Bestandteil der türkischen Gemeinde in Amsterdam (eine detailliertere Darstellung findet sich in: Tillie und Fennema, 1997). Daher wollen wir uns im verbleibenden Teil dieses Beitrags auf dieses Subnetzwerk konzentrieren und versuchen, seine Struktur darzulegen. Dies erfolgt auf Grundlage einer Interaktion zwischen der (kommunalen) Regierungspolitik betreffend türkische Organisationen einerseits und den strategischen Entscheidungen dieser Organisationen andererseits. Anders ausgedrückt, werden wir zeigen, daß die Struktur von Migrantlnnengemeinschaften teilweise durch (kommunale) Regierungspolitik und teilweise durch die Entscheidungen erklärt werden kann, die die türkischen Organisationen selbst hinsichtlich dieser Regierungspolitik treffen. 3 Regierungspolitik: Strategien der Amsterdamer Stadtbezirke In Amsterdam wird ein großer Teil der Politik für die multikulturelle Gesellschaft auf der Ebene der Stadtbezirke gemacht. Daher behandeln wir hier die Minderheitenpolitik und Minderheiteninformation der Stadtbezirke (Wolff und Tillie, 1995). Dieser Abschnitt beruht auf Interviews mit Politikerlnnen, Beamtlnnen, Verwaltungspersonal von Wohlfahrtseinrichtungen sowie Mitgliedern der Verwaltungsräte ethnischer Organisationen in den Stadtbezirken von Amsterdam. Längere Zeit bestand die (kommunale) Regierungspolitik darin, ethnische Organisationen mit dem ganz bestimmten Ziel zu subventionieren, daß diese Organisationen die kulturellen Werte der jeweiligen ethnischen Gemeinschaft erhalten und gleichzeitig weitere Funktionen erfüllen würden. Anfänglich, d. h. in den sechziger und siebziger Jahren, sollte diese Politik die ethnischen Gemeinschaften intakt bewahren, um die Heimkehr von Gastarbeitern in ihr Ursprungsland zu erleichtern. Als zu Beginn der achtziger Jahre klar wurde, daß für viele dieser Gastarbeiter die Rückkehr nicht in Frage kam, wurde die Politik der Subvention von ethnischen Organisationen dennoch wenn auch mit einer etwas anderen Zielsetzung fortgesetzt. Nun sollten die ethnischen Organisationen die weitere Integration von Migrantlnnen in die holländische Gesellschaft fördern. Die verschiedenen zu unterstützenden "Minderheitengruppen" wurden ausdrücklich in Regierungsberichten erwähnt, und "Minderheitenpolitik" konzentrierte sich auf ethnische Organisationen als ihr Hauptziel. Zu Ende der achtziger Jahre hatte die kategoriespezifische Minderheitenpolitik am Sozialministerium in Den Haag stark an Popularität eingebüßt, und diese Tendenz spiegelte sich auch in Amsterdam wider. Beamtlnnen und Politikerlnnen waren weitgehend davon überzeugt, daß kategoriespezifische Minderheitenpolitik durch eine allgemeine Politik für benachteiligte Schichten abgelöst werden müsse, die Rückstände in den Bereichen Unterricht und Beschäftigung ausgleichen solle. Diese allgemeine Politik würde für alle EinwohnerInnen entwickelt, die Wohlfahrtseinrichtungen und Unterstützung benötigten, nicht nur für MigrantInnen. In allen Bezirken Amsterdams besteht heute eine Tendenz, die Minderheitenpolitik per se in 92

Frage zu stellen. Das bedeutet jedoch nicht, daß keine Politik betreffend Minderheiten formuliert würde. Für die Bezirke ist Teilhabe das zentrale Thema ihrer Politik gegenüber Minderheiten. Dies bedeutet, daß so viele Minderheiten wie möglich angeregt werden, sowohl als Einzelpersonen als auch in der Gruppe an allen Bereichen der Gesellschaft teilzuhaben. Politische Teilhabe teilt sich in zwei unterschiedliche politische Zielsetzungen auf: Integration in die Amsterdamer Zivilgesellschaft und Aufholen von Rückständen. Integration wird hier als Prozeß gesehen, durch den Menschen aus anderen Kulturen, die sich oft stark von der holländischen unterscheiden, ihren Weg durch die holländische Gesellschaft finden lernen. Dies soll nicht heißen, daß sie ihre eigene Kultur, ihre Normen und Werte aufgeben sollten, sondern daß sie einen Weg aus ihrer ganz spezifischen Position finden und ihre eigenen Wünsche und Bedürfnisse umsetzen sollen. Das Aufholen von Rückständen ist eine weitere politische Zielsetzung. Hier geht es darum, Probleme zu lösen, die nach Aussage der Befragten nicht direkt mit der ethnischen Herkunft in Verbindung stehen. Wie ein Politiker meinte: "Wir wollen die Arbeitslosigkeit bekämpfen. Aber ich spreche hier nicht primär über Migrantlnnen, nein. Ich spreche über Arbeitslose. Ich möchte etwas gegen die Arbeitslosigkeit tun. " Der Ansatz ist also problemund nicht gruppenorientiert. Gleichzeitig wird jedoch erkannt, daß viele Mitglieder von Migrantlnnengruppen unterprivilegiert sind: "Das Ziel der Politik ist es nicht primär, für MigrantInnen zu sorgen. Nein, man möchte ein bestimmtes Problem lösen, ein soziales Problem, mit dem man konfrontiert ist, und dann merkt man, daß manche Gruppen sehr oft nur das dünne Ende der Wurst abbekommen. " Das bedeutet, daß zur Umsetzung dieser politischen Ziele den Bezirken einerseits Konsultation und Koordination sowie andererseits unterstützende Subventionen der Regierung zur Verfügung stehen. Letztere gelten als wichtiges Instrument für die Umsetzung von Politiken, da nicht die Bezirksverwaltung selbst, sondern unabhängige Wohlfahrtseinrichtungen sowie die Organisationen der MLISD 98 Migrantlnnen selbst die Politiken ausführen. Diese Organisationen und Institutionen sind ihrerseits weitgehend (oder fast gänzlich) von den Geldern abhängig, die ihnen der Stadtbezirk zukommen läßt. Diese finanzielle Abhängigkeit ermöglicht es den Bezirken, bezüglich der Aktivisten dieser Organisationen und Institutionen Ansprüche zu stellen. Die Organisationen legen den Bezirksräten Aktionspläne vor, für die sie Unterstützung erhalten möchten. Diese Subventionen werden meist für soziokulturelle Aktivitäten gewährt. Außerdem gibt es Zuschüsse für organisatorische, Personalund Mietkosten. Allerdings werden nicht alle Anträge positiv erledigt. Anträge können zur Gänze, aber manchmal nur teilweise abgelehnt werden. Anträge zur Subvention von organisatorischen, Personalund Mietkosten werden häufig negativ beantwortet. Manche Bezirke sind gegenüber der Einrichtung kategorischer Bestimmungen negativ eingestellt. Die Äußerung eines führenden Politikers erklärt diesen Punkt wie folgt: "Wir finanzieren nicht die Organisationen als solche; sie können nicht auf Pauschalsubventionen oder Zuschüsse für Personalkosten oder Ähnliches hoffen. Außerdem gewähren wir keine Zuschüsse für Wohnungen. Wir haben hier Platz, und es gibt auch Unterbringungsmöglichkeiten. Mit ein bißchen Kreativität können viele Chancen eröffnet werden. " Bei der Gewährung von Subventionen werden verschiedene sich wandelnde Kriterien angewendet. Vor allem sind die zugeteilten Gelder immer stärker aktivitätsorientiert. Subventioniert werden also nicht die ethnischen Organisationen, sondern vor allem ihre sozialen und volksbildenden Aktivitäten. Es wird darauf geachtet, ob die von den ethnischen Organisationen geplanten Aktivitäten mit den politischen Zielsetzungen des Bezirks vereinbar sind. Es wird versucht, Pauschalsubventionen per se abzuschaffen. Zwei Politiker erklärten diesen Wechsel in der Politik folgendermaßen: "Wir möchten eher die Aktivitäten finanzieren, die von den Organisationen durchgeführt werden, als die Organisationen selbst. " "Mir ist gleichgültig, ob 20 Ceylonesen Holländisch lernen, oder ob 20 andere Nichtholländer das tun. Wichtig ist mir, daß 20 Personen Holländisch lernen. " 93

MUSD 98 Ein zweites Kriterium für die Subventionierung besteht darin, daß die Aktivitäten in Bereichen stattfinden, wo bereits Fachwissen und Infrastruktur vorhanden sind. Verfügt eine Organisation nicht über die nötige Infrastruktur oder das erforderliche Fachwissen im Bereich der geplanten Aktivitäten, bestehen kaum Aussichten auf Subventionierung. Die Wohlfahrtsbudgets sind knapp bemessen, und daher muß das Geld effizient verwaltet werden. Oft möchten mehrere Organisationen die gleichen soziokulturellen oder Volksbildungsaktivitäten durchführen. Ein Politiker meinte dazu: ". .. Wenn eine türkische Organisation Computerkurse abhalten möchte, sagen wir: Nein, geht zur Wohlfahrtsstiftung (Stichting Welzijn), die haben Klassenräume und Computer. Ich kann nicht zweimal für alles bezahlen. " Die Bezirke versuchen, allgemeine Einrichtungen für die Umsetzung ihrer Politiken zu verwenden. Sie wollen die Migrantlnnen dazu motivieren, eher die sozialen Dienste dieser allgemeinen Einrichtungen zu nützen, als ihre eigenen ethnischen Organisationen zu bemühen. Auf organisatorischer Ebene wollen sie, daß die ethnischen Organisationen so weit wie möglich mit den allgemeinen Einrichtungen zusammenarbeiten, entweder durch die Abhaltung von Aktivitäten an Örtlichkeiten, die bereits durch die allgemeinen Einrichtungen zur Verfügung stehen, oder durch die Abhaltung dieser Aktivitäten zusammen mit den allgemeinen Einrichtungen. In dieser Frage sind sich die Bezirke weitgehend einig, wie aus den Reaktionen seitens der Beamtenschaft ersichtlich ist: "Es stimmt nicht, wenn man sagt, daß der Bezirk gegen Privatinitiativen (der ethnischen Organisationen JT/MF) ist, aber es ist dem Bezirk lieber, wenn die Aktivitäten innerhalb der allgemeinen Einrichtungen erfolgen. So kann die Schwellenangst überwunden werden. " Nach Aussage der Bezirke erfüllen die ethnischen Organisationen eine wichtige Funktion für ihre Mitglieder. Sie können als eine Art Ruhepunkt in einer hektischen und manchmal harten Gesellschaft dienen. Aber im allgemeinen wollen die Bezirke diese Funktion nicht subventionieren. Zum Beispiel werden religiöse oder mit der Religion in Zusammenhang stehende Aktivitäten (wie etwa Koranunterricht) aufgrund der Trennung zwischen Staat und Kirche nicht subventioniert, obwohl ein befragter Beamter zu diesem Thema eine etwas nuanciertere Meinung hat: 'Arabischstunden und Meetings werden nicht subventioniert, aber wir versuchen, einen Mittelweg zu gehen. Die ethnischen Organisationen müssen am Funktionieren gehalten werden. Für uns ist das eine Methode, Sachen zu machen, die wir für wichtig halten, zum Beispiel Aufklärung über Gesundheitsthemen. " Die ethnischen Organisationen sind wichtig für die Bezirke, weil sie zur Umsetzung von Politiken beitragen können. In diesem Fall nutzt der Bezirk eine bestimmte Eigenschaft ethnischer Organisationen: Sie sind niedrigschwellige Einrichtungen für die Mitglieder der jeweiligen ethnischen Gruppe, während bei allgemeinen Einrichtungen viel mehr Schwellenangst zu herrschen scheint. Daher können ethnische Organisationen dazu dienen, für die ethnischen Minderheiten Zugänge zu eröffnen. Die Niedrigschwelligkeit kann mehreren politischen Zielsetzungen entgegenkommen. Zuerst können ethnische Organisationen die Emanzipation der ethnischen Gruppierung fördern. Sie können die Position der Mitglieder ethnischer Minderheiten stärken, indem Aktivitäten wie Kurse zur Vorbereitung auf Vorstellungsgespräche, Managementkurse, Hausarbeitskurse etc. organisiert werden. Eine zweite Funktion hängt eng mit dieser ersten zusammen. Ethnische Organisationen können zur sozialen Integration beitragen. Mit Hilfe ihrer Organisation können einzelne Mitglieder besser an der Amsterdamer Gesellschaft teilhaben. Aber die Integration kann auch auf Gruppenebene erfolgen. Auf dieser Ebene spielen die ethnischen Organisationen sogar eine wesentliche Rolle. Schließlich können die ethnischen Organisationen aufgrund ihrer Niedrigschwelligkeit eine Mittlerfunktion erfüllen. Der Bezirk kann die ethnischen Organisationen einsetzen, um Informationen an ihre Mitglieder weiterzuleiten. Ethnische Organisationen erhalten Subventionen, um ihre Mitglieder über die "institutionellen" Aspekte der Niederlande zu informieren, z. B. über das Unterrichtssystem, das Gesundheitswesen, über Wohlfahrtseinrichtungen oder die politische Ordnung. Umgekehrt können die Mitglieder Wünsche und Forderungen an den Bezirk über die ethnischen Organisationen weitergeben, wobei diese als Lobbys fungieren. 94

Aus dieser Übersicht möchten wir zwei Dimensionen herausgreifen, die unserer Ansicht nach die Strategien der Kommunalverwaltung in bezug auf ethnische Organisationen weitgehend bestimmen. Eine Dimension ist hier die Haltung der Kommunalverwaltung gegenüber der Rolle ethnischer Organisationen bei der Organisation von Wohlfahrtsaktivitäten; die zweite Dimension betrifft die Frage, ob die Kommunalverwaltung Subventionen gewähren will oder nicht. In diesem Falle bestehen grundsätzlich zwei Positionen: die Kommunalverwaltung gewährt Subventionen oder gewährt sie nicht. Auch die erste Dimension bietet zwei grundsätzliche Möglichkeiten an: Die Verwaltung kann auf die ethnischen Organisationen konzentriert sein oder nicht. Das heißt, daß eine Kommunalverwaltung entweder Projekte (Aktivitäten) oder aber die Organisationen selbst subventionieren kann. Verfolgt die Kommunalverwaltung eine Subventionspolitik, drückt sich die zweite Dimension in der Wahl aus, die zwischen Zuschüssen für Personaloder Unterbringungskosten einerseits oder mehr projektorientierten Subventionen andererseits getroffen wird. Diese beiden Dimensionen bringen vier mögliche Strategien der Kommunalverwaltung in bezug auf ethnische Organisationen mit sich. Diese Strategien werden in Abb. 2 zusammengefaßt. Grant Yes No Project-oriented GranVproj ect-oriented Grants provides for specific pmjects No support No relation hetween govertunent and ethnie organizations Organization-oriented GranVorgani zati onoriented Lump-sum grants to ethnie organizations Alternative facilitating Other manns of support Abb. 2 Vier mögliche Strategien der Kommunalverwaltung in bezug auf ethnische Organisationen Das erste Feld in Abb. 2 besteht aus einer Kombination aus Projektorientierung und der Gewährung von Subventionen an Organisationen, die bestimmte Projekt oder Aktivitäten verfolgen (diese Organisationen können auch ethnische Organisationen sein). Dies ist derzeit die vorherrschende politische Ausrichtung der Amsterdamer Stadtbezirke. Immer mehr Subventionen werden für spezifische Aktivitäten gewährt, wobei die Bezirke darauf achten, daß diese Aktivitäten im Rahmen allgemeiner Einrichtungen stattfinden. MUSD 98 Ist die Politik der Kommunalverwaltung mehr organisationsorientiert und wird subventioniert, so führt dies meist zur Gewährung von Pauschalbeträgen für eine Reihe ethnischer Organisationen. Welche ethnischen Organisationen subventioniert werden und so Gelder aus öffentlicher Hand erhalten, hängt von Entscheidungen ab, die von Beamtlnnen und Lokalpolitikerlnnen getroffen werden. Dies bedeutet, daß die Kommunalverwaltung entscheidet, welche Organisationen relevant sind und welche nicht. Ist die Kommunalverwaltung organisationsorientiert, gewährt aber keine Subventionen, ergeben sich alternative Unterstützungsformen. Dies tritt z. B. ein, wenn die Kommunalverwaltung mit ethnischen Organisationen zusammenarbeitet, um Migrantlnnengemeinschaften zu informieren, oder wenn die Kommunalverwaltung Vertreterinnen der ethnischen Organisationen einlädt, Kommunalpolitik mitzugestalten oder mitzuverhandeln. Die letzte Strategie ist eine projektorientierte Politik einer Kommunalverwaltung, die keine Subventionen gewährt. Diese politische Ausrichtung bedeutet, daß es keine Verbindungen zwischen den ethnischen Organisationen und der Kommunalverwaltung gibt. Diese gewährt also keine Unterstützung für die Migrantlnnengemeinschaften. Analog zu diesen vier Strategien der Kommunalverwaltung in bezug auf ethnische Organisationen können auch vier Szenarios für die Organisationen selbst beschrieben werden. In Abschnitt 4 möchten wir diese Organisationsstrategien kurz erläutern. 4 Strategien ethnischer Organisationen Abb. 2 zeigte vier Strategien von Kommunalverwaltungen in bezug auf ethnische Organisationen. In ähnlicher Weise können vier Strategien ethnischer Organisationen in bezug auf die (subventionierende) Kommunalverwaltung ausgemacht werden. Die zwei Dimensionen, die diese vier Strategien bestimmen, sind einerseits die Ausrichtung hin zur Kommunalverwaltung und andererseits die Ausrichtung hin zur Projektorganisation. Abb. 3 faßt die sich daraus ergebenden vier Strategien zusammen. 95

MUSD 98 Government oriented Yes No Project-oriented Organization-oriented Government/proj ectori ented Organization tries to cooperate with local govemment in taskoriented activities Government/organizatio n-oriented Organization sims at 'integral' grants from the govemment InternaVproj ectoriented Organization focuses on task-oriented activities without goverrunent support and involvement Internat/organizati on ori ented Organization exists apart from government and covers a great numher of activities Abb. 3 Vier mögliche Organisationsstrategien Die erste Strategie besteht aus der Kombination einer Ausrichtung hin zur Kommunalverwaltung mit der Konzentration auf die Entwicklung spezifischer, aufgabenorientierter Aktivitäten: Veranstaltung von Computerkursen, die Abhaltung von Sprachkursen etc. in Zusammenarbeit mit z. B. allgemeinen Wohlfahrtseinrichtungen. Die zweite Strategie besteht darin, die Organisation für die Kommunalverwaltung unverzichtbar zu machen. Dies kann durch die Übernahme einer politischen oder symbolischen Funktion geschehen, wie dies etwa von den Organisationen für politische Flüchtlinge oder die für Migrantlnnen aus den früheren Kolonien getan wurde. Diese Kombination einer Ausrichtung auf die Kommunalverwaltung hin einerseits und organisatorische Aufgaben andererseits für dazu, daß die betreffende Organisation "Pauschalsubventionen" anstrebt. Eine Organisation kann sich so als Vertreterin eines wichtigen Teils der Migrantlnnengemeinschaft sehen. Die untere Reihe von Abb. 3 betrifft Organisationen, die nicht auf die Kommunalverwaltung hin orientiert sind. Hier ist der Schwerpunkt meist interner Natur, was bedeutet, daß sich die Organisation auf die Migrantlnnengemeinschaft selbst konzentriert. Projektorientierte Organisationen agieren z. B. als Konsulenten oder sind ethnische Unternehmerorganisationen, die spezielle Dienste für die Migrantlnnengemeinschaft erfüllen. Im Falle organisationsorientierter ethnischer Organisationen wären dies etwa religiöse Organisationen, die sich auf die Migrantlnnengemeinschaft per se konzentrieren. Auf theoretischer Grundlage nehmen wir an, daß eine "dialektische" Beziehung zwischen der Politik der Kommunalvelwaltung und den Strategien von Organisationen besteht, die auf die Kommunalverwaltung hin orientiert sind. Sind die Politiken stärker projektorientiert und gewährt die Kommunalverwaltung entsprechende Subventionen, entwikkeln sich die Organisationen auch stärker weg von der Kommunalverwaltungsorientierung hin zur Projektorientierung. Die einzige Alternative besteht darin, daß ihre Ausrichtung auf die Verwaltung hin abnimmt. 5 Organisation, Politik und Struktur Die in Abb. 2 und 3 beschriebenen Strategien der Kommunalverwaltungen und ethnischen Organisationen wurden aus einer Beschreibung der Bezirkspolitik in Amsterdam abgeleitet. In welcher Weise können nun diese Diagramme zur Erklärung der Struktur der türkischen Gemeinde in Amsterdam (des Subnetzwerks in Abb. 1) herangezogen werden? Abb. 1 ist eine formelle Darstellung eines wichtigen Teils der türkischen Gemeinde in Amsterdam. Die vier wichtigsten Cluster gruppieren sich um TDM (1), TINOS (2), Hilal (3) und den Türkischen Rat der Niederlande (4). TDM ist ein türkischer Beirat, welcher von der Amsterdamer Stadtverwaltung eingesetzt wurde. Mehrere Organisationen sind in ihm vertreten und können die Stadtverwaltung entweder auf deren Wunsch oder auf eigene Initiative beraten. In diesem Sinne ist TDM definitionsgemäß organisationsorientiert (nach der Typologie in Abb. 2 ist TDM subventions-/organisationsorientiert). Die Organisationen rund um TDM können als verwaltungs-/organisationsorientiert bezeichnet werden. Der Cluster rund um TINOS (türkische Unternehmervereinigung) läßt sich am besten als intern/ projektorientiert definieren. Dies ergibt sich u. a. aus den Zielsetzungen der Organisation innerhalb jedes Clusters (türkische Orientierung auf den Gebiet der Landwirtschaft; Lobbyarbeit für betagte Moslems durch die Veranstaltung von Informationsund Diskussionstreffen, Fußballverein). Auffällig ist die Tatsache, daß die Organisation, welche eine Brücke zwischen dem TINOS-und dem TDM-Cluster bildet (STNO), ausdrücklich intern orientiert ist: Es handelt sich hier um die Vereinigung türkischholländischer Unternehmer. 96

MUSD 98 Zum Autor: Dr. Jean Tillie ist leitender Forschungsbeauftragter des Instituts für Migration und ethnische Studien der Universität Amsterdam. Er studierte politische Wissenschaften und Methodik und schrieb seine Dissertation zum Thema "Nutzen von Parteien und Stimmverhalten". Er arbeitete als Assistent am Institut für sozialwissenschaftliche Methodik. Außerdem veröffentlichte er Arbeiten zum Stimmverhalten der extremen Rechten, zum Multikulturalismus und zur lokalen Minderheitenpolitik. Derzeit arbeitet er an einem Buch über das Stimmverhalten von Migranten und beteiligt sich an dem Projekt "Migrantennetzwerke in Amsterdam: Information und Mobilisierung". 97

MUSD 98 Deregulierung des Wohnungsmnarkte: eine ausreichende Voraussetzung für eine nachhaltige Stadtentwicklung? Rudolf Giffinger Institut für Stadtund Regionalforschung Technische Universität Wien 1. Einleitung Großstädte westeuropäischer Länder zeichnen sich in der Regel durch spezifische institutionelle Regelungen zur Gestaltung der Wohnungsmarktdynamik aus (vgl. z. B. Kemeny, 1995; Balchin, 1996). Diese Differenzierung in den institutionellen Bedingungen ist üblicherweise auf die lange Tradition wohnungspolitischer Interventionen zurückzuführen, die angesichts des 'Marktversagens' jeweils darauf abzielte, entweder die Allokationseffizienz zu steigern oder gemäß sozialpolitischer Vorstellungen die Unterschiede in den Wohnverhältnissen verschiedener Einkommensgruppen möglichst zu beseitigen (vgl. Blaas, et al. , 1991). Insbesondere die Realisierung sozialpolitischer Vorstellungen führte dazu, daß angesichts bestehender Probleme ein differenziertes Wohnungsmarktsystem entstand. Grundsätzlich dienten dabei die verschiedenen Formen staatlicher Intervention in den Wohnungsmarkt dazu, den Wohlfahrtsstaat westeuropäischer Prägung (z. B. in den Niederlanden, der Bundesrepublik Deutschland oder Österreich) auszugestalten. Seit den achtziger Jahren kommt es im Zuge des Umbaus bzw. des Abbaus des Wohlfahrtsstaates zur zunehmenden Deregulierung des Wohnungsmarktes. Diese Deregulierung impliziert in den einzelnen Ländern eine mehr oder weniger starke Zurücknahme staatlichen Engagements bei Förderungen und in der Wohnbautätigkeit selbst sowie die Beseitigung der Mietpreisregelungen zugunsten einer stärkeren Kostendeckung und Marktorientierung bei der (Miet-)Preisbildung. Sozial orientierte Wohnungsmarktsysteme erfuhren damit eine zunehmende Einschränkung und einen Bedeutungsverlust gegenüber dem freien Markt. Vor dem Hintergrund dieser Entwicklung wird nun in Hinblick auf die hier zu behandelnde Fragestellung zur Nachhaltigkeit von folgender, vielleicht provokanten Theseausgegangen: Seit den achtziger Jahren erfolgtin einzelnen europäischen Staaten aufgrund verschlechterter wirtschafti leber Rahmenbedingungen eine zunehmende Oeregulierung des Irlfohnungsmarktes gemeinsam mit dem Vmbau des l4ohlfahrtsstaates. Oiese Oereguilerung des Sohnungsmarktes kann neben dem Abbau des Sozial(mi et) wohnungssegmentes auch eine nachhaltige Stadtenhvicklung unterstützen. Einige positive Effekte lassen sich hierfür theoretisch erwarten. Allerdings sind auch eine Reihe negativer Effekte zu erwarten. Somit bedeutet die Oeregulierunginihrerjeweiilgen stadtspezi fischen Ausgestaltung, daß sich fü r die Poiltik — gegenüber der früher gegebenen Situation mit einem stark geregelten undinstituitonailsierten VVohnungsmarkt — neue große Herausforderungen hinsichtlich einer nachhaltigen undintegrationsorientierten Stadtentwicklung stellen. Um diese These auszuführen, wird nun als erstes vor dem Hintergrund starker Zuwanderung und veränderter wirtschaftlicher Entwicklung die Bedeutung von institutionellen Regelungen (z. B. in Form von Zutrittsbarrieren und Mietpreisregelungen) für die Wohnungsmarktdynamik herausgearbeitet. Diese Ausführungen werden mit empirischen Befunden zur Wohnungsknappheit, zur Segregation und Gentrifikation in den Städten Hamburg und Wien ergänzt. Danach werden der Begriff der nachhaltigen Stadtentwicklung und entsprechende Anforderungen für politisch-planerische Konzepte thematisiert. Darauf aufbauend wird begründet, warum aus der Deregulierung eines ursprünglich stark reglementierten Wohnungsmarktes positive und insbesondere auch negative Effekte für eine nachhaltige Stadtentwicklung erwartet werden können. Aufgrund dieser Überlegungen werden schließlich die Herausforderungen für eine neue Wohnungsund Stadtentwicklungspolitik herausgearbeitet, um eine sozial verträgliche und nachhaltige Stadtentwicklung zu gewährleisten. 2. Zur Bedeutung von Zutrittsbarrieren und Preisregelungen für die Stadtentwicklung Der Ausbau eines sozialen Wohnungsmarktsystems westeuropäischer Prägung erfolgte gemäß der na98

tionalen und stadtspezifischen Bedingungen mithilfe entsprechender Interventionsformen und institutioneller Regelungen. Grundsätzlich kamen hierfür angebotsund nachfrageseitige Interventionen in Frage. Daneben wurden auch Regelungen eingeführt, die direkt auf den Allokationsmechanismusin Form von Zutrittsbarrieren und Vergabekriterienabzielten. Ohne hier dieser Vielfalt Rechnung zu tragen (vgl. z. B. Balchin, 1996), zählen folgende Interventionsformen zu den wichtigsten staatlichen Maßnahmen der letzten Jahrzehnte: ~ Mietpreisregelungen von Wohnungen, insbesondere im Altbaubestand; ~ Zutrittsbeschränkungen gemäß bestimmter Vergaberiterien für einzelne Nachfragegruppen zu bestimmten Wohnungen, insbesondere zu Sozialmietwohnungen; ~ Förderungssysteme zur finanziellen Unterstützung der Neubautätigkeit, vor allem im sozialen Mietwohnungsbau, und der Sanierungstätigkeit im Altbaubestand einerseits und zur Verbesserung der Zahlungsfähigkeit bestimmter Nachfragegruppen andererseits; ~ die Wohnbautätigkeit der Gebietskörperschaft (z. B. Gemeinde) als Hauseigentümer. Gemeinsames Kennzeichen der meisten dieser Interventionsformen sind positiv oder negativ diskriminierende Regelungen bezüglich einzelner Gruppen von Bewohnern und Nachfragern sowie einzelner Gruppen von Wohnungen und Anbietern auf dem Wohnungsmarkt. Ergebnis dieser institutionellen Regelungen ist eine mehr oder weniger starke Segmentation des Wohnungsmarktes (vgl. Bourne, 1981; Giffinger, 1998). Diese zeichnet sich gegenüber dem unbeschränkten Wohnungsmarkt durch folgende Eigenschaften aus: 1. Die Nachfrager finden äußerst unterschiedliche Zutrittsbedingungen zu Wohnungen einzelner Segmente vor. Ihre Wohnungswahl hängt daher oft von anderen Faktoren als den Wohnzielen und der Zahlungsfähigkeit der Haushalte ab. 2. Angebots/Nachfrage-Verhältnisse sind in den jeweiligen Segmenten voneinander unabhängig, da im Regelfall weder Anbieter noch Nachfrager imstande sind, das Segment zu wechseln. Ihren MUSD 98 Ausdruck findet derartige Segmentation in segmentspezifischen Preis/ Wohnqualitäts-Relationen; Preissignale können nicht in andere Segmente weitergegeben werden. 3. Die kleinräumige Entwicklung in einzelnen Stadtteilen wird durch die räumliche Verteilung der Wohnungen entsprechender Segmente stark beeinflußt. Segmentspezifische Entwicklungen prägen betroffene Stadtteilgebiete unvermeidbar und um so stärker mit, je stärker die Wohnungen solcher Segmente räumlich konzentriert sind. Segmentation des Wohnungsmarktes in Wien Der Wohnungsbestand umfaßt 1991 zirka 853. 000 Wohnungen. Davon sind in etwa 38 Prozent Altbauwohnungen, die vor 1919 errichtet wurden, und knapp 37 Prozent solche Wohnungen, die nach 1961 erbaut wurden (Östat, 1993). Der Wohnungsbestand unterscheidet sich nach wie vor stark in der Qualität der Wohnungsausstattung. 1991 sind noch immer zirka 25 Prozent aller Wohnungen nur minderwertig ausgestattet; gleichzeitig verfügen schon knapp zwei Drittel aller Wohnungen über eine sehr gute Ausstattung. Aufgrund verstärkter Erhaltungsund Erneuerungsmaßnahmen in den achtziger Jahren und einer verstärkten Neubautätigkeit in den neunziger Jahren verringert sich das Angebot und der Bestand an minderwertig ausgestatteten Altbauwohnungen weiterhin (Magistrat der Stadt Wien, 1994). Die oben benannten Interventionsformen haben in Wien in unterschiedlichem Ausmaß Gültigkeit bzw. waren in den letzten Jahrzehnten mehr oder weniger bedeutsam. Ohne hier einen differenzierten Überblick über die einzelnen Instrumente und Interventionsformen der Wiener Wohnungspolitik zu geben, läßt sich festhalten, daß nach der Einschätzung Kemeny's (1 995) in Wien ein sogenanntes 'vereinheitlichtes Mietwohnungssystem' intentiert wurde, in dem der soziale und der private Mietwohnungssektor in einem Mietwohnungsmarkt integriert sind. Betrachtet man allerdings für die in den letzten Jahren rasch gewachsene Gruppe von zugewanderten, ausländischen Haushalten die relevanten institutionellen Regelungen und entsprechenden Möglichkeiten bei der Wohnungswahl, dann lassen sich innerhalb des Mietwohnungs99

MUSD 98 sektors insgesamt drei Segmente unterscheiden (vgl. Giffinger und Reeger, 1997): ~ das Segment an öffentlich geförderten (Neubau-)Wohnungen im Eigentum von Wohnbaugenossenschaften oder gemeinnützigen Bauvereinigungen Im allgemeinen sind derartige Sozialmietwohnungen für alle Nachfrager gemäß bestimmter sozialer Merkmale (Einkommen, Haushaltsgröße, etc. ) zugänglich, wobei aufgrund der zunehmenden Kostenorientierung bei der Mietpreisbestimmung der Zahlungsfähigkeit der Haushalte zunehmende Bedeutung zukommt. Diesbezüglich sind ausländische gegenüber österreichischen Haushalten benachteiligt, da sie kaum Anspruch auf öffentliche Beihilfen und Unterstützungen haben. 1991 befanden sich zirka 16 Prozent aller knapp 544. 000 Mietwohnungen im Eigentum solcher gemeinnützigen Eigentümer. Dem Angebot kommt aber zunehmend größere Bedeutung zu, da die Neubautätigkeit von Sozialmietwohnungen nur in diesem Segment erfolgt. Auf veränderte Nachfragestrukturen kann daher nur in diesem Segment reagiert werden; allerdings erfolgt der Neubau solcher Wohnungen inzwischen fast ausschließlich auf kostengünstigen Standorten in der Peripherie der Stadt. ~ das Segment an öffentlich geförderten Wohnungen im Eigentum der Gemeinde Wien Die Wohnungen dieses Segments werden nach bestimmten sozialen Kriterien vergeben. Explizit vom Zutritt zu diesem Segment werden ausländische Haushalte ausgeschlossen; und dies unabhängig von ihrer allgemeinen sozialen Situation. Mit zirka 37 Prozent an allen Mietwohnungen ist dieser Wohnungsbestand nach wie vor sehr bedeutend, verliert allerdings relativ an Bedeutung, da keine Neubautätigkeit in diesem Segment statffindet. Wohnungen dieses Segments, die zum Teil in der Zwischenkriegszeit und zum Teil in den Nachkriegsjahrzehnten errichtet worden waren, befinden sich zum Teil in sehr guten Wohnlagen, zum Teil allerdings auch in Stadtteilgebieten mit minderwertiger Wohnumfeldqualität. ~ das Segment an Altbauwohnungen im Eigentum privater Hauseigentümer Zu Wohnungen dieses Segments besteht an sich unbeschränkter Zutritt. Es ist dies somit jenes Segment, in dem ausländische Haushalte gemäß ihrer Zahlungsfähigkeit ähnliche Chancen wie österreichische Haushalte bei der Wohnungswahl besitzen. Allerdings gilt auch hier die Einschränkung bezüglich der haushaltsbezogenen Beihilfen und Förderungen. Der Zahlungsfähigkeit kommt somit zentrale Bedeutung zu, da durch Erneuerungsmaßnahmen gegenwärtig fast ausschließlich sehr gut ausgestattete Altbaumietwohnungen angeboten werden und die Mietpreise bei zunehmend geringerer Mietpreiskontrolle in den letzten Jahren dementsprechend gestiegen sind (vgl. Czasny, 1992; Czasny, 1995). Mit knapp 40 Prozent des Mietwohnungsbestandes ist dieses Segment nicht nur quantitativ sondern auch qualitativ bedeutend, da sich nur noch in diesem Segment minderwertig ausgestattete und damit relativ billige Wohnungen befinden. Im Vergleich mit anderen europäischen Großstädten zeichnet sich der Wiener Wohnungsmarkt durch eine nach wie vor starke Reglementierung aus, da Maßnahmen zur Deregulierung erst teilweise eingeleitet wurden: zum Beispiel eine verstärkte Kostenorientierung bei der Mietpreisfestlegung bei neu erbauten Sozialmietwohnungen oder eine zunehmend ungeregelte und qualitätsorientierte Mietpreisbestimmung bei Altbaumietwohnungen. Hinsichtlich der veränderten Wohnungsnachfrage durch zugewanderte ausländische Haushalte ist allerdings nach wie vor eine starke Segmentation gegeben, die vergleichsweise in anderen Städten in diesem Ausmaß nicht besteht (vgl. z. B. Özüekren und van Kempen, 1997). Auch Hamburg als eine Stadt mit einer langen Tradition sozialer Wohnungspolitik unterscheidet sich diesbezüglich von der Wiener Situation, da zugewanderte ausländische Haushalte vergleichsweise ähnliche Zutrittsbedingungen zu privaten Altbaumietwohnungen und auch zu sozialen (Neubau) Mietwohnungen haben. Dieser Bestand an Sozialmietwohnungen verliert allerdings seit den achtziger Jahren stark an Bedeutung, da aufgrund veränderter wohnungspolitischer Vorgaben der Wohnungsneubau den Abgang von Sozialwohnungen auf den freien Markt (durch das Auslaufen der sozialen Bindung) nicht kompensieren kann. Durch diese Entwicklung verringerte sich der Anteil der Sozialwohnungen von 35 Prozent im Jahr 1986 auf 22 Prozent im Jahr 1995 an allen knapp 840. 000 Wohnungen (vgl. Stadtentwicklungsbehörde Hamburg, 1996). 100

Wohnungsknappheit, Gentrifikation Segregation und Hamburg und Wien sehen sich nun spätestens seit Ende der achtziger Jahre veränderten Entwicklungen gegenüber: Für beide Städte erfolgte eine Neupositionierung im europäischen Regionalund Siedlungsgefüge aufgrund geopolitischer Veränderungen. Der Fall des Eisernen Vorhangs, die Wiedervereinigung, die EU-Erweiterung und der Vollausbau des Binnenmarktes zählen dabei zu den wichtigsten Veränderungen aus der Sicht des jeweiligen Stadtplanungsamtes (vgl. Magistrat der Stadt Wien, 1994; Stadtentwicklungsbehörde Hamburg, 1996). Beide Städte verzeichnen seit Mitte der achtziger Jahre wieder ein Bevölkerungswachstum. Dieses ist insbesondere auf die verstärkte Zuwanderung aus dem Ausland zurückzuführen. In Hamburg stieg die Zahl der Einwohner bis 1995 auf ungefähr 1, 70 Mio. Einwohner, knapp 15 Prozent davon sind ausländische Bewohner. In Wien stieg die Zahl der Einwohner auf ungefähr 1, 64 Mio. ; ungefähr 18 Prozent davon sind ausländische Bewohner; zirka 11 Prozent davon sind Türken oder Jugoslawen. Vor dem Hintergrund dieser Veränderungen soll nun als nächstes dargestellt werden, welche Bedeutung dabei die jeweilige institutionelle Ausgestaltung des Wohnungsmarktes auf die Stadtentwicklung hatte. ~ Wohnungsknappheit Aufgrund der sehr eigeschränkten Zutrittsmöglichkeiten zu Mietwohnungen anderer Segmente wohnt mit zirka 92 Prozent die große Mehrheit der türkischen und jugoslawischen Bevölkerung in Wien in Wohnungen des Altbausegmentes im Eigentum privater Hauseigentümer. Im Zuge der verstärkten Zuwanderung kam es dabei zu einer Erhöhung des Wohnungsbelags in diesem Segment, da diesen Haushalten gemäß ihrer Haushaltsgröße nicht ausreichend große Wohnungen zur Verfügung standen. Während österreichische Haushalte durchwegs die verfügbare Wohnfläche vergrößern konnten, erlebten ausländische Haushalte eine Berlagserhöhung, da zum Beispiel zwischen 1986 und 1993 vor allem die Zahl der Haushalte mit 3 oder mehr Personen in den Kleinwohnungen bis 60 m' anstieg. Durch diese Entwicklung MUSD 98 unterscheiden sich die Belagsverhältnisse gegenwärtig deutlich zwischen den österreichischen und ausländischen Haushalten. Während die große Mehrheit der österreichischen Haushalte mit drei oder mehr Personen in Wohnungen mit mehr als 60 m' wohnt, ist dies bei den jugoslawischen und türkischen Haushalten genau umgekehrt. Außerdem zahlen die ausländischen Haushalte für ihre relativ minderwertig ausgestatteten Wohnungen im Vergleich zu österreichischen Haushalten sehr hohe Mieten. Dies ist einerseits auf die verstärkte Nachfrage in diesem Segment zurückzuführen. Andererseits deuten die beobachtbaren Mietpreisunterschiede auch auf eine Preisdiskriminierung gegenüber ausländischen Haushalten hin, da diese nicht in andere Segmente ausweichen können (vgl. Giffinger, 1998). Gegenüber der Situation in Wien ist für Hamburg auffallend, daß zugewanderte ausländische Haushalte im privaten Altbauund im Sozialmietwohnungsbestand eine Wohnung finden können. Zutrittsbeschränkungen wurden schon vor einigen Jahren beseitigt. Der Nachfragezuwachs durch zugewanderte ausländische Haushalte verteilte sich daher auf beide Mietwohnungsbestände. Zugleich verschärfte sich die Wohnungsknappheit durch die verringerte Zahlungsfähigkeit einer stark wachsenden Gruppe von Haushalten (Arbeitslosigkeit, Teilzeitjobs) einerseits und durch einen massiven Anstieg in den Mietpreisen in einigen Stadtteilen andererseits. Eine verstärkte Obdachlosigkeit von Personen und Haushalten, die gegenwärtig im sozialen Mietwohnungssegment keine Wohnung finden, ist daher die unvermeidbare Folge der weitgehenden Deregulierung des Mietwohnungssegmentes. ~ Segregation und Gentrifikation Aufgrund der starken Zutrittsbeschränkungen für ausländische Haushalte zum Sozialmietwohnungssegment und wegen deren geringer Zahlungsfähigkeit konzentrieren sich türkische und jugoslawische Bewohner in Wien fast ausschließlich auf die Stadtteilgebiete mit Altbauwohnungsbestand und mit vorwiegend minderwertig ausgestatteten Wohnungen. Die Segregation dieser Gruppen wird dabei dadurch unterstützt, daß einerseits einkommensstarke, jüngere und mobilere Haushalte in Stadtteilgebiete mit höherwertiger Wohnumfeldqualität (Suburbanisierung) ziehen, und anderer101

MUSD 98 seits mittlere und untere Einkommensgruppen in neuerbaute Sozialmietwohnungen ziehen, die sich hauptsächlich in Stadtrandlagen befinden. Die Segregation der einkommensschwachen ausländischen Haushalte findet daher ausschließlich in solchen benachteiligten Stadtteilgebieten statt, in denen privates Altbaueigentum, minderwertige Ausstattungsstrukturen und problematische Wohnumfeldqualität dominieren. Selbstverständlich wohnen in diesen Gebieten auch immobile und einkommensschwache österreichische Haushalte. Allerdings finden diese zum Teil auch im Gemeindewohnungssegment und im Sozialmietwohnungssegment der gemeinnützigen Bauträger entsprechende Wohnmöglichkeit (vgl. Giffinger, 1998). Durch diese segmentspezifischen Zutrittsbedingungen bzw. durch deren räumliche Verteilung ist die Segregation in Wien daher primär eine durch Staatsbürgerschaft und durch ethnische Kriterien bedingte Segregation. Zugleich kommt der einkommensbedingten Segregation eine nachgeordnete Bedeutung zu, da nur im frei finanzierten Mietwohnungssegment und — mit einigen Einschränkungen im Altbaumietwohnungssegment die marktliche Preisbestimmung die Allokation der Haushalte dominiert. Im Sozialmietwohnungssegrnnn, das im Besitz der Gemeinde Wien und gemeinnnütziger Bauvereinigungen ist, dominieren andere als marktliche Allokation s kriterien. Demgegenüber weist die Segregation in Hamburg andere räumliche und soziale Eigenheiten auf. Durch die Zutrittsmöglichkeiten der Ausländer zum Sozialmietwohnungsbestand konzentrieren sich diese Bewohnergruppen nicht nur auf Altstadtgebiete wie zum Beispiel das Schanzenberg-Viertel sondern auch auf Wohnhausanlagen des Sozialmietwohnungsbestandes in der Peripherie der Stadt (vgl. Alisch und Dangschat, 1993). Dies bedeutet aber, daß sich soziale und ethnisch bedingte Segregation genau in solchen peripher gelegenen Vierteln überschneiden, die sich zumeist auch durch Defizite an städtischer Infrastruktur und an Durchmischung mit anderen städtischen Funktionen (Gewerbe, Dienstleistungen, Freizeiteinrichtungen) auszeichnen. Nicht zuletzt wird offenbar in Hamburg die einkommensbedingte Segregation noch durch die Gentrifikation einzelner Altbaugebiete in innerstädtischen Lagen verschärft (vgl. Blasius und Dangschat, 1990; Dangschat und Alisch, 1995). So haben zum Beispiel bestimmte Gebiete im Bezirk Ottensen in den letzten Jahren eine massive Aufwertung in den Mietpreisen mit einem entsprechenden Austausch der Einwohner und Dienstleistungsangebote erfahren. Jüngere und relativ einkommensstarke Gruppen verdrängten einkommensschwächere Altbewohner; höherwertige Dienstleistungen lösten minderwertigere wirtschaftliche Funktionen im Viertel ab. Derartige Gentrifikation, die die einkommensbedingte Segregation verstärkt, ist bislang in Wien kaum von Bedeutung. Nur in einzelnen Stadtteilgebieten, die in der Nähe neu eröffneter UBahn-Stationen der Linie U3 liegen, können ansatzweise Nutzungsund Sozialstrukturveränderungen durch Verdrängung beobachtet werden. Der Kündigungsschutz und die noch zum Teil bestehende Mietpreiskontrolle gemäß Mietrechtsgesetz bieten offenbar nach wie vor ausreichend Schutz gegen Verdrängung. 3. Nachhaltige Stadtentwicklung vor dem Hintergrund deregulierter Wohnungsmarktdynamik Der Begriff der Nachhaltigkeit wird schon seit einigen Jahren vor dem Hintergrund sich verschärfender Umweltprobleme diskutiert. Konzepte zur nachhaltigen Entwicklung bezogen sich daher vorerst primär auf die Biosphäre und nicht auf soziale Bereiche. Aus diesem spezifischen Blickwinkel wurde auch Stadtentwicklung und insbesondere Stadtwachstum ausschließlich als ein Umweltproblem gesehen. Erst in den letzten Jahren (und spätestens seit der Umweltkonferenz in Rio de Janeiro im Jahr 1992) setzte sich die Einsicht durch, daß nachhaltige Stadtentwicklung nur im Zusammenhang mit der sozialen Entwicklung in einer Stadt gesehen werden kann (vgl. Bergmann, 1996). In Hinblick auf die Nachhaltigkeit in der Stadtentwicklung lassen sich nach Konvitz (1998) heute insbesondere drei Grundhaltungen unterscheiden: (1) Die pessimistische Grundhaltung geht aus einer engen ökologischen Sichtweise davon aus, daß städtisches Wachstum unvermeidlich mit Umweltproblemen (Siedlungsflächenbedarf, Verkehr, etc. ) behaftet ist. Entsprechende politisch-planerische Konzepte zielen daher mög102

liehst auf die Vermeidung städtischen Wachstums ab. Allerdings erweisen sich entsprechende Konzepte und Maßnahmen zumeist als sehr technokratisch und letzten Endes als inflexibel, da allgemeine sozio-demographische, wirtschaffliche und auch technologische Entwicklungen de facto nicht von den Städten und deren Bevölkerung und Wirtschaft abgehalten werden können. (2) Die optimistische Grundhaltung sieht an sich keine Gefahr für zunehmende ökologische und soziale Probleme aus dem städtischen Wachstum. Dabei wird angenommen, daß technologische und wirtschaftliche Entwicklungen selbst imstande seien, derartige Probleme sozial verträglich zu lösen. (3) Die pragmatische Grundhaltung schließlich betrachtet das städtische Wachstum als unvermeidbar vor dem Hintergrund globaler sozialer Trends, wirtschaftlicher Veränderungen und technologischer Innovationen. Sie postuliert daher, daß die städtische Entwicklung gemäß gesellschaftlich anerkannter Ziele beeinflußt werden soll. Dementsprechend werden solche politisch-planerischen Konzepte gefordert, mithilfe derer einerseits negative Entwicklungen soweit wie möglich vermieden und andererseits sozial verträgliche und integrative Prozesse gestaltet werden können. In dieser pragmatischen Grundhaltung impliziert Nachhaltigkeit, daß ~ die Bedingungen zur Stadtentwicklung möglichst flexibel sein sollten, um an neue Entwicklungen und Herausforderungen rasch angepaßt werden zu können; ~ Stadtentwicklungspolitik gesellschaftliche Vielfalt und kleinräumig gemischte Nutzungsstrukturen forcieren sollte; und ~ umfassende demokratische Entscheidungsfindungsprozesse implementiert werden sollten, um eine sozial verträgliche Stadtentwicklung zu ermöglichen, aus der einzelne Gruppen nicht ausgeschlossen werden dürfen. Folgt man dieser Sichtweise von Nachhaltigkeit, dann sollte eine entsprechende Stadtund Regionalplanung einen integrativen, mediationsorientierten Ansatz verfolgen, in dem technokratische, inflexible Konzepte vermieden, einzelne InMUSD 98 teressen umfassend behandelt und Konfliktpotentiale möglichst aufgelöst werden. Dies bedeutet zugleich, daß ein Planungskonzept zur Unterstützung von nachhaltiger und sozial verträglicher Entwicklung möglichst flexibel sein sollte, um lokalen Entwicklungsvorstellungen und lokalen Bedingungen Rechnung tragen zu können sowie um lokale Initiativen zu stärken (vgl. Helbrecht, 1996; Seile, 1994). Zu den Auswirkungen der Deregulierung im Hinblick auf nachhaltige Stadtentwicklung Für einen deregulierten und damit unbeschränkten Markt gilt im allgemeinen, daß die Wohnungsmarktdynamik grundsätzlich das Ergebnis aus dem aktuellen Angebots/Nachfrage-Verhältnis ist. Die Wahl einer Wohnung hängt dabei für einen Haushalt einerseits nur von seinen Zielvorstellungen und seiner Zahlungsfähigkeit ab; andererseits sind seine Möglichkeiten aber durch die Preisverhältnisse auf dem Markt für die jeweiligen qualitativ unterschiedlichen Angebote mehr oder weniger stark eingeschränkt. In räumlicher Perspektive bedeutet dies, daß die Wahlmöglichkeiten eines Haushalts dann um so stärker variieren, je stärker sich die Preise über die verschiedenen Wohnstandorte im Stadtgebiet unterscheiden. Angesichts der sich rasch ändernden Nachfragestrukturen und wirtschaftlichen Entwicklung in einer Stadt stellt sich daher die Frage nach deren sozialen und räumlichen Auswirkungen. ~ Positive Effekte der Deregulierung auf nachhaltige Stadtentwlcklung Im allgemeinen lassen sich zwei Arten positiver Effekte aus der Deregulierung eines stark regulierten Wohnungsmarktes wie in Wien anführen. Erstens ist zu erwarten, daß private Akteure auf dem Markt auf Veränderungen in den aktuellen Angebots/Nachfrage-Verhältnissen flexibler reagieren können als zentrale, staatliche Institutionen. Dies ist einerseits darauf zurückzuführen, daß die Preisbildung unmittelbar von der jeweiligen Angebotsund Nachfrageentwicklung abhängt. Kommt es also zu einer veränderten Nachfrage durch Zuwanderung oder durch eine veränderte Zahlungsfähigkeit der Haushalte, so ist angesichts erhöhter Preiserwartungen unmittelbar eine Neubautätigkeit oder 103

MUSD 98 über Filteringprozesse eine sukzessive, also zeitlich verzögerte Anpassung des Angebots an die veränderte Nachfrage zu erwarten (vgl. Heuer, 1985; Eekhoff, 1987; Giffinger, 1998). Demgegenüber muß auf einem regulierten Wohnungsmarkt, auf dem die Preisbildung unterschiedlichen Kriterien unterworfen ist, der Wohnungsbedarf anhand von Prognosen und Bedarfsabschätzungen erfolgen. Wie die Erfahrungen in Wien zeigen, ist das Problem dabei, daß einerseits die Gesamtentwicklung der Nachfrage und andererseits auch die Entwicklung und der Wohnungsbedarf in den einzelnen Segmenten abgeschätzt werden muß. Die Bedarfsabschätzung in den einzelnen Segmenten ist deswegen notwendig, weil keine Preissignale über Segmentgrenzen hinweg möglich sind und weil zugleich gleichgewichtsorientierte Prozesse wie Wohnungswechsel und Filtering (bei Neubau) zwischen Segmenten kaum möglich sind. Wandern also zum Beispiel verstärkt Ausländer zu, dann entstehen bei Existenz derartiger Bedingungen segmentspezifische Probleme der Wohnungsknappheit und Überbelegung sowie der unverhältnismäßigen Preissteigerungen. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht kann somit die Existenz von Barrieren die Effizienz des Marktes beeinträchtigen, da segmentspezifische, voneinander unabhängige und irrationale Preis/Wohnqualitäts-Verhältnisse entstehen. Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen entsteht für die Wohnungsund Stadtentwicklungspolitik schließlich ein Dilemma: Da der Wohnungsbedarf vordringlich innerhalb dieses von Zuwanderung betroffenen Segmentes entsteht, sollte der Wohnungsneubau auch in diesem Segment stattfinden. Je geringer dabei die Zahlungsfähigkeit der unversorgten Nachfrager ist, um so höherer Förderungsbedarf besteht. Zugleich sind aber erfahrungsgemäß die Mehrheit an Wohnungsnutzern und -nachfragern in anderen Segmenten von diesen Veränderungen aus der Zuwanderung kaum nachteilig betroffen. Deren Akzeptanz von staatlich geförderten Maßnahmen in dem betroffenen Segment zugunsten der zugewanderten, ausländischen Bevölkerung (sowie nur einer Minderheit an inländischen Bewohnern) ist jedoch erfahrungsgemäß eher gering. Zweitens ist zu erwarten, daß lokale Entwicklungspotentiale und private Initiativen unter möglichst deregulierten Bedingungen eher entstehen und genutzt werden können als unter umfassenden Regelungen und der Dominanz zentraler Institutionen. Dies ist darauf zurückzuführen, daß lokale Akteure vor dem Hintergrund marktlichen Wettbewerbs entsprechende Wohnungen eher bedarfsorientiert bereitstellen können als zentrale Institutionen. Nicht zuletzt weisen zentrale Institutionen zur Wohnbautätigkeit zumeist komplexe und hierarchische Entscheidungstrukturen auf, die der Mitbestimmung oder der Eigeninitiative im Wohnungsbau im Wege stehen können. Diesbezüglich ist anzunehmen, daß private lokale Initiativen um so weniger entstehen, je stärker Wohnungspolitik und entsprechende institutionelle Barrieren den Handlungsspielraum privater Akteure einschränken und die Bereitstellung von Wohnungen zu einer vordringlichen Aufgabe der Stadtpolitik erklären. ~ Negative Effekte der Deregulierung auf nachhaltige Stadtentwicklung Die Deregulierung im Sinne einer völligen Zurücknahme von institutionellen Regelungen zur Wohnungsvergabe, aber auch aller Formen staatlicher Intervention durch den Abbau von Förderungen und Beihilfen bringt neben dem allgemeinen Risiko des 'Marktversagens' in Form der Wohnungsknappheit und einer sozial inakzeptablen Verteilung (vgl. Blaas, et al. 1991) zugleich eine Reihe von negativen Effekten für die kleinräumige Stadtentwicklung. Im allgemeinen wird durch die Deregulierung eine räumliche Differenzierung der Mieten und Preise für Wohnungen in Abhängigkeit von Milieuund Standortfaktoren bewirkt. Je stärker daher (Miet-)Preise über die Wohngebiete einer Stadt variieren, um so deutlicher ist auch die einkommensbedingte soziale Segregation in einer Stadt. Damit steigen wegen der stark unterschiedlichen räumlichen Konzentration der Kaufkraft und bestimmter Konsumgewohnheiten in der Regel auch die Disparitäten in der Versorgungsqualität der Bevölkerung. Aufgrund von Wechselbeziehungen zwischen Wohnqualität und (Miet-) Preisniveaus einerseits sowie Einkommensniveaus, Zahlungsfähigkeit und Investitionsbereitschaft andererseits kann es somit zu kumulierenden Prozessen mit der Herausbildung von benachteiligten Gebieten kommen (Bökemann, et al. , 1990). 104

Diese einkommensbedingte Segregation in benachteiligten Gebieten wird meist durch ethnische Segregation überlagert. Diese Überlagerung erfolgt abgesehen von ethnisch bedingten Nachbarschafts-Präferenzen zumeist deswegen, weil zugewanderte Personen auf Jobs in Billigbranchenwegen ihrer mäßigen institutionell-formalen Integration (Aufenthaltsrecht, Arbeitsrecht) angewiesen sind (vgl. Özüekren und van Kempen, 1997). Ihre Wohnungssuche richtet sich daher zwangsläufig auf die gleichen Billigwohnungen in benachteiligten Gebieten wie jene von unteren Einkommensgruppen und benachteiligten Gruppen der einheimischen Gesellschaft. Ein konfliktäres Milieu ist daher angesichts entsprechender Knappheitsbedingungen, Dichte und unterschiedlichen Nutzungsansprüchen oft unvermeidlich. Wichtig für die Stadtentwicklung ist hierbei, daß derartige ethnisch und sozial bedingten Überlagerungen insbesondere in benachteiligten Gebieten erfolgen; also in Stadtteilen, die sich üblicherweise durch überalterte und minderwertige Bebauungsstrukturen oder durch minderwertige Lage in der Peripherie oder in der Nähe konfliktärer städtischer Nutzungen (Industrie, Verkehr, etc. ) auszeichnen. Darüberhinaus ist die sozialräumliche Differenzierung auf dem ungeregelten Wohnungsmarkt auch Abbild der wirtschaftlichen Entwicklung und im speziellen vom Prozeß der Gentrifizierung (Marcuse, 1989). Insbesondere auf dem ungeregelten Wohnungsmarkt kann es durch das Entstehen neuer und höherwertiger Funktionen sowie durch die Nachfrage von höheren Einkommensgruppen zu einer Aufwertung einzelner Stadtteilgebiete kommen. Sie führt dann in der Regel sehr rasch zur Verdrängung einkommensschwacher Bewohner, da diese dem Verdrängungsdruck nicht standhalten können, sofern nicht von wohnungsund stadtentwicklungpolitischer Seite entsprechende Maßnahmen gesetzt werden. Schlußfolgerungen für eine neue Wohnungspolitik Ohne Zweifel bringt die Deregulierung positive und negative Effekte für die Stadtentwicklung hervor. Mit anderen Worten, die Deregulierung ist in Hinblick auf Effizienzdefizite, aber auch bezüglich bestimmter Probleme kleinräumiger Stadtentwicklung (stärkere Bedarfsorientierung, Nutzung lokaler Potentiale) eine unter bestimmten Bedingungen zweckmäßige Option politischen Handelns. Sie ist aber mit Sicherheit keine ausreichende Option hierMUSD 98 für, da eine Reihe negativer Effekte wie verstärkte Wohnungsknappheit für einkommensschwache Haushalte oder segregationsverstärkende Prozesse der Gentrifizierung einerseits bzw. der Slumbildung andererseits damit unvermeidbar wären. Speziell für Wien lassen sich folgende Schlußfolgerungen aus analytischer Sicht ziehen: ~ Das nach Kemeny (1 995) so bezeichnete 'vereinheitlichte Sozialmietwohnungssystem' hat in Wien zum Teil seine Effektivität eingebüßt. Dies ist auf die inflexiblen Regelungen bezüglich des Wohnungszutrittes in einzelnen Segmenten sowie bezüglich der Förderungen und Beihilfen zurückzuführen, die nicht an die in den letzten Jahren veränderten Nachfragestrukturen angepaßt wurden. Dieses System geht zu Lasten eines zunehmend größeren Anteils an Haushalten, die aus dem Ausland zugewandert sind oder die aus sozialen Gründen (Alte, Studenten, Arbeitslose, etc. ) nicht imstande sind, in das bestehende Sozialmietwohnungssegment zu wechseln. ~ Der Abbau von Zutrittsbarrieren zum Sozialmietwohnungssegment also zu Mietwohnungen der Gemeinde Wien und gemeinnütziger Bauvereinigungen für ausländische Haushalte ist unbedingt erforderlich. Damit könnte die zunehmende Wohnungsknappheit im Altbausegment sukzessive verringert werden, da einerseits ausländische Haushalte nicht auf Altbaumietwohnungen im Besitz privater Hauseigentümer angewiesen wären, und andererseits die Neubautätigkeit und entsprechende Filteringprozesse zu einer Entschärfung der Wohnungsknappheit sowie zu einer generellen Verbesserung der Wohnsituation aller Haushalte (nicht nur der österreichischen) beitragen würden. ~ Wie die Erfahrungen aus Hamburg zeigen, verschärft die Öffnung des Sozialmietwohnungssegmentes die Segregation. Die Öffnung dieses Segmentes führt offenbar dazu, daß sozial benachteiligte und einkommensschwache Gruppen aus dem Inund Ausland in peripher gelegene Stadtrandsiedlungen, die kaum in städtische Strukturen eingebettet sind, abgedrängt werden. Darüber hinaus zeigen die Erfahrungen aus Hamburg, daß die unbeschränkte Mietpreisbildung im Altbaubestand ebenfalls die Segregation verschärfen kann. Bei Wegfall des 105

MUSD 98 Kündigungschutzes und der Mietpreisregulierung entstehen insbesondere in innerstädtischen, zentral gelegenen Gebieten Gentrifizierungsund Verdrängungsprozesse, die die einkommensbedingte Segregation massiv verstärken. Wenn also deregulierende Maßnahmen gesetzt werden, dann müssen diese durch Begleitmaßnahmen bezüglich der Stadtentwicklung ergänzt werden. Diese Maßnahmen sollten darauf abzielen, eine möglichst starke soziale Durchmischung im gesamten Stadtgebiet und insbesondere auch in einzelnen Wohngebäuden zu erreichen. Beihilfensysteme sollten daher für alle Haushalte gleiche Fördermöglichkeiten in Abhängigkeit von ausschließlich sozialen und nicht von ethnischen oder sonstigen Kriterien bieten. Das Ausmaß angebotsseitiger Förderungen, egal ob Altbausanierung oder Neubau, sollte dabei (1) mit stadtentwicklungspolitischen Vorstellungen zur Entwicklung einzelner Stadtteilgebiete und (2) mit der Zahl der belegungspflichtigen Wohnungen korrespondieren. Vorstellbar ist dabei, das erste Kriterium nach partizipatorisch erarbeiteten Leitbildern zur Stadtentwicklung zu operationalisieren. Die Stadtentwicklungsplanung sollte dabei eine mediative und nicht technokratische Funktion ausüben. Das zweite Kriterium sollte dann dem ersten nachgeordnet sein. Dies impliziert die Möglichkeit der sozial verträglichen und räumlich differenzierten Steuerung der geförderten Wohnbautätigkeit: Alle Hauseigentümer finden dabei in Abhängigkeit von Kriterium 1 ein bestimmtes Niveau an Fördermitteln in den einzelnen Stadtteilgebieten vor und sie können zugleich gemäß Kriterium 2 um so mehr Fördermittel relativ zu den Investitionskosten erlangen, je mehr Wohnungen sie nicht auf dem unbeschränkten Wohnungsmarkt losschlagen sondern zum Zweck der Sozialbelegung zur Verfügung stellen. ~ Speziell in benachteiligten Altbaugebieten mit hohen Nutzungsdichten, hohem Erneuerungsbedarf und geringen Verwertungschancen sind neue Formen der Sanierung zu suchen. Die 'sanfte Stadterneuerung' in Wien oder die 'alternative Sanierung' in Hamburg zeigen hier fruchtbare Ansätze für solche Interventionsformen. Diese Formen der planerischen Intervention sollten durch gemeinnützige Unternehmen wie zum Beispiel die STATTBAU in Hamburg, die sich als ein Unternehmen zur Betreuung und Beratung von bewohnerorientierten und selbst verwalteten Projekten und lokalen Wohn(Sanierungs-) Initiativen versteht, auch in Wien ergänzt werden (vgl. Stattbau Hamburg GmbH, 1995). Darnit könnten weniger kapitalintensive Formen der Stadterneuerung ins Leben gerufen werden und bislang ungenützte Potentiale an privaten Wohninitiativen aktiviert werden. Diese Form der Unterstützung sollte sich analog zu Hamburg — nicht ausschließlich auf Projekte im privaten Altbaubestand beschränken, sondern auch Neubauprojekte im sozialen Mietwohnungsbau umfassen. Literatur Alisch M. und Dangschat J. S. (1993): Oie soildarische Stadt. Ursachen von Armut und Strategien für einen sozialenAusgleich. Darmstadt: Verlag für wissenschaftliche Publikationen Balchin P. (Hrsg. ) (1996): Housing Poilcyin Europe. London, New York: Routledge. Ber mann E. 1996: Die tädte in der Bundesr ublik Deutschland auf dem We z einer nachhalti en Stadtentwicklun . In Landeszentrale für Politische Bildun BadenWürttember Hr . Stadt mit Zukunft: ener iebevvußt und urban. S. 7-22 Ba Urach Stutt art: www. lpb. bwue. de/publikat/forum6/ forum6a, htm~14. 7. 1 98, Blaas W. , Rüsch G. , Brezina B. und Doubek C. (1991): Mehr Markt oder mehr Staatim IVohnungsvvesen? Reformperspeki tven für dieösterreichische l4ohnungspoiltik Wien: Böhlau. Blas ius J. und Dangschat J. S. (Hrsg. ) (1990): Gentrification -Oie Aufvvertunginnenstadtnaher Wohngebiete. Frankfurt am Main: Campus-Verlag. Bökemann D. unter Mitarbeit von Giffinger R. , Knötig G. und Riedl L. (1990): SANSTRATWien: Strukturanalyse zur Stadterneuerungspolitik. Beiträge zur Stadtforschung, Stadtentvvicklung und Stadtgestaltung, Bd. 23, Wien. 106

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MUSD 98 Thesen zur Partizipation von Migranten als Ressource nachhaltiger Stadtentwicklung Michael Krummacher Protestantische Universität für Angewandte Wissenschaften, Bochum Einleitung: "Nachhaltige Stadtentwicklung" mehr als eine Worthülse? Bei dem vorliegenden Beitrag handelt es sich um einen redaktionell überarbeiteten Vortrag, den der Autor im Rahmen der Internationalen Konferenz "Migration und nachhaltige Stadtentwicklung" des Europaforums Wien in Kooperation mit der OECD im Juni 1998 gehalten hat. Grundlagen der Thesen bilden Forschungen und Projekte zum Thema "Einwanderer in der Kommune" (Krummacher/ Waltz 1996), darunter ein aktuelles, noch nicht abgeschlossenes Begleitforschungsprojekt mit dem Thema: "Konzept interkulturelle Arbeit Stadt Essen" (Stadt Essen 1997 a, b). Der Begriff "Nachhaltige Stadtentwicklung" ist seit der HABITAT II-Konferenz der UNO von 1996 in Istanbul mit dem Leitthama: "Agenda für nachhaltige Stadtentwicklung" und der nachfolgenden Bildung von lokalen "Agenda-21-Initiativen" in der Bundesrepublik in Mode gekommen. Er meint je nach dem Venvendungszusammenhang recht Verschiedenes. Oft ist ein worthülsenhafter Gebrauch unübersehbar. Vor dem Hintergrund der Globalisierung bezog sich der Begriff der "nachhaltigen Stadtentwicklung" ursprünglich v. a. auf Fragen des politischen und planerischen Umgangs mit den Folgen der weltweiten Verstädterung und der explosiven Entwicklung der Großstädte im Nord-SüdZusammenhang. Die bundesdeutsche Diskussion konzentrierte sich zunächst v. a. auf ökologische und wirtschaftsstrukturelle Fragen der Großstadtentwicklung. Die Ausdehnung des blickwinkels auf explizit soziale und sozialräumliche Fragen (" Recht auf Ernährung, Arbeit und Wohnen" ) sowie auf Fragen der Partizipation (" Recht auf demokratische Beteiligung" ) erfolgte nur zögerlich und oft inkonsequent. Im Zusammenhang mit der Migrationsrealität unserer Städte macht der Begriff der "nachhaltigen Stadtentwicklung" für den Autor dann einen Sinn, wenn: 1. die Lebenslagen und Bedürfnisse aller Gruppen der Stadtbevölkerung, insbes. Auch die der sozialen und ethnischen Minderheiten Ausgangspunkt und Ziel der Stadtentwicklung bilden; 2. die planerischen und sozialplanerischen Konzepte und Maßnahmen sich dem Primat der Sozialverträglichkeit für die Bewohner unterordnen sowie deren Selbsthilfepotentiale erkannt, einbezogen und gefördert werden, 3. anstelle planungstechnokratischer und paternalistischer Bevormundung die Betroffenen selbst, namentlich auch die ethnischen Minderheiten am Diskurs über eine nachhaltige soziale und demokratische Stadtentwicklung beteiligt werden. I. Zur Ausgangssituation der Migration These: Die Bundesrepublik Deutschland ist de facto seit Jahrzehnten ein Einwanderungsland, auch wenn sich die Bundesregierung weigert, diesen Tatbestand anzuerkennen. Zuund Einwanderung sind ein Großstadtphänomen. Die Lebenslagen der Migranten in den Städten differenzieren sich aus, werden aber anhaltend von sozialer, politischer und rechtlicher Benachteiligung geprägt. In der Bundesrepublik Deutschland leben z. Zt. 7, 3 Mio. Menschen mit ausländischem Paß (9% der Wohnbevölkerung). Ihre Zahl wächst inzwischen zwar verlnagsamt, aber kontinuierlich. Nach ihrem rechtlichen Status sind als Hauptgruppen zu unterscheiden: 1. Migranten aus ehemaligen Anwerbeländern, die nicht zur EU gehören (2, 9 Mio. ), 2. Migranten aus EU-Ländern (1, 8 Mio. ), 3. Flüchtlinge mit unterschiedlichem Status (1, 6 Mio. ), 4. Migranten aus anderen "Drittstaaten" (1 Mio. ) Hinzu kommen wachsende Zahlen 5. eingebürgerte Migranten (seit 1985 ca. 1, 7 Mio. ); 6. "Pendelmigranten" v. a. aus Osteuropa sowie 7. "Illegale", zu denen keine Zahlen vorliegen. Unter Einschluß der Flüchtlinge und unter10-jährigen Kinder lebt die Hälfte aller Migranten und zwei 108

Drittel der Arbeitsmigranten mehr als 10 Jahre in Deutschland. Für die meisten von ihnen ist die Einwanderung unumstößliche Tatsache geworden. 97/ der Migranten leben in den wetdeutschen Bundesländern und 80/ in Großstädten. In denGroßstädten liegt der durchschnittliche Migrantenanteil bei 15%%d . Innerhal bde rgroße n Städte konzentrieren sich die Migranten in bestimmten meist sozialräumlich benachteiligten Stadtteilen (Migrantenanteile bei 30/o bis 50/o, kleinräumig z. T. noch höher). Diese "quartiers en crise" sind entweder innerstädtische Altstadtquartiere oder Trabantensiedlungen am Stadtrand. Gemeinsam mit den benachteiligten deutschen Minderheiten gehören große Teile der Migranten in diesen Stadtteilen zur "urban underclass" der Städte. Prognostisch gilt: Aus demographischen, ökonomischen und weltweiten politischen Gründen werden trotz der europaweiten Abschottungspolitik die Migrantenanteile der Städte wachsen und zwar bevorzugt in den genannten Stadtteilen. Die Politik der Städte muß mit dne damit verbundenen Chancen und Konflikten umgehen (HäußermanniOswald 1997:9ff). Nach ihrer Situation und den Lebenslagen differenziert sich Migrantenbevölkerung der Städte immer mehr aus. Vereinfacht ausgedrückt teilt sie sich zunehmend ~ in eine Mehrheit mit langer Aufenthaltsdauer (Einwanderer) und wachsende Minderheiten mit begrenzter Verweildauer (Flüchtlinge, "Pendelmigranten, Illegale), ~ in eine Mehrheit mit sozialen und ökonomischen Benachteiligungen und aktuell schlechter werdenden Bedingungen in den Bereichen Arbeit, Einkommen, Wohnen, Bildung und Partizipation (Migrationsverlierer) und eine zunehmende Minderheit mit sozialer Aufstiegsmobilität (Migrationsgewinner), ~ in eine Mehrheit mit großen "Integrationsfortschritten" in bezug auf Sprache, Bildung, alltagskulturelle Normen, in Teile, die sozialkulturell in ungeklärten Zwischenwelten zwischen Herkunftsund Aufnahmegesellschaft leben sowie in eine zunehmende Minderheit mit deutlicher Betonung des Rückzuges in die eigene ethnische Gruppe. (Aktuelle Daten und Fakten: Ausländerbeauftragte BuReg 1997) MUSD 98 Die Ausländerpolitik der Bundesregierung ist restriktiv, nicht-partizipativ und letztlich paradox. Ihre obersten Prinzipien lauten: 1. "Nicht-Einwanderungsland", 2. Einbürgerung v. a. nach dem Abstammungsprinzip (ius sanguinis) und hohe Hürden bei "Ermessenseinbürgerungen", 3. Verfassungsmäßige Beschränkung der Grundrechte von Ausländern, weitgehender Ausschluß von Wahlrechten sowie Beschränkung von sozialen Rechten (abgestuft nach Herkunft und Aufenthaltsstatus), 4. Abschrenkung und Abschiebung der "unerwünschten Zuwanderer", insbes. Der Flüchtlinge. Die paradoxe Doppelbödigkeit dieser Politik besteht darin, daß von den "erwünschten" Migranten einerseits eine weitgehende Assimilierung ("Germanisierungsintegration") als Voraussetzung zur Verfestigung ihrer Aufenthaltsund Bürgerrechte abverlangt wird, andererseits die Betroffenen einer grundlegenden Planungsunsicherheit unterworfen sind, und auch die hier geborenen Migrantenkinder in 2. Und 3. Generation als 'Ausländer" von zentralen Teilhabechancen ausgegrenzt sind. II. Rahmenbedingunggen den Kommunen der Partizipation in These: Die formellen Beteiligungsrechte von Migranten in den Kommunen sind gering. Die Legitimation und Durchsetzungsfähigkeit der "Ausländerbeiräte" ist in den meisten Kommunen ebenfalls gering. Der Handlungsrahmen der Städte für eine gestaltende und partizipative Migrationspolitik ist zwar eng, aber kein Alibi für Abwehrhaltungen und Passivität. Nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes von 1990 dürfen "Ausländer", nach dem deutschen Grundgesetz auch kein kommunales Wahlrecht erhalten. Im Rahmen der notwendigen Verfassungsänderungen infolge der "Maastrichter Verträge" haben seit 1995 zwar Ausländer aus den EU-Ländern, d. h. 25/o der Migranten, das kommunale Wahlrecht erhalten, nicht aber die große Mehrheit der Migranten aus den Nicht-EU-Ländern (75/o). Zusätzliche Spaltungen zwischen bevor109

MUSD 98 rechtigten und benachteiligten Migranten sind damit vorprogrammiert. Unterhalb der Ebene von Kommunalwahlrechten wurden seit den 1970er Jahren in zahlreichen Städten "Ausländerbeiräte" gebildet (Krummacher/Waltz 1996: 196 ff). Nach ihren Satzungszielen sollen sie die Kommunalpolitik in ausländerspezifishcen Fragen beraten, die Integration der ethnischen Minderheiten fördern und deren Interessen gegenüber den Stadträten vertreten. Da die Bildung und die Rechte von Ausländerbeiräten nach dem föderativen System der Bundesrepublick in den "Gemeindeordnungen" der Bundesländer geregelt werden und die Kommunen begrenzte eigene Gestaltungsmöglichkeiten haben, sind die Einrichtung, die Wahlmodalitäten und die Rechte der Ausländerbeiräte in den einzelnen Kommunen unterschiedlich geregelt. In mehreren Bundesländern sind die Einrichtung und Urwahl von Ausländerbeiräten verpflichtend (z. B. in Hessen und Nordrhein-Wesffalen), in anderen entscheiden die Kommunen über die Einrichtung, die Wahlordnung und die Zusammensetzung der Ausländerbeiräte. Bei allen Unterschieden im Detail können folgende Gemeinsamkeiten festgestellt werden: Die Ausländerbeiräte haben immer nur beratende, niemals mitentscheidende Funktionen oder Veto-Rechte gegenüber Ratsbeschlüssen; im besten Fall haben sie formelle Anhörungsrechte. Die Mitgliedschaft in den Ausländerbeiräten ist "ehrenamtlich" und im Vergleich zu kommunalen Ratsmandaten in Bezug auf Entschädigungen, Freistellungsrechte, Etats und Personal materiell häufig schlecht abgesichert (Ausnahmen bestätigen die Regel). Für die Praxis der kommunalen Ausländerbeiräte gilt vereinfachend: In fast allen großen Städten gibt es 'Äusländerbeiräte". In Abhängigkeit vom jeweiligen Wahlmodus und ihren Beratungsrechten ist die Wahlbeteiligung zwar unterschiedlich, meist jedoch gering. Die Wahlbeteiligung unterscheidet sich deutlich nach Nationalitäten und Rechtsstatus: Bei Migranten aus dne EU-Ländern mit ihrem relativ besseren Rechtsstatus ist sie besonders gering, ebenso bei kleinen ethnischen Minderheiten und Migranten mit kürzerer Aufenthaltsdauer. Deutlich höher ist sie bei Migranten aus Nicht-EU-Ländern mit längerer Aufenthaltsdauer, v. a. wenn diese über Migrantenvereine vergleichsweise gut organisiert sind (gilt insbes. Für Migranten aus der Türkei). Im Falle der Urwahl der Beiräte durch die Migranten erlangen i. d. R. Nationalitätenlisten die Mehrheit der Mandate, die nicht am deutschen Parteienspektrum orientiert sind. In Nordrhein-Westfalen sind dies z. Zt. fast immer Gemeinschaftslisten, die eine starke Basis in den türkischen Moscheevereinen haben. Den zweiten Rang nehmen, meist deutlich hinter den türkischen Nationalitätenlisten, Listen mit sozialdemokratischer Orientierung ein. An dritter Stelle folgen, wenn es sie gibt, parteiungebundene internationale Listen. Kandidaten und Listen mit CDUoder FDP-Prientierung gibt es kaum, wenn doch, haben sie nur geringes Wählerpotential. Die faktische Legitimation und die Durchsetzungsfähigkeit der Ausländerbeiräte ist in den einzelnen Kommunen unterschiedlich, meist aber gering. Manchmal wird ihre Arbeit von den bestimmenden Ratsmehrheiten auch gänzlich ignoriert. Mehrere, sich überlagernde Gründe sind dafür verantwortlich. Endogene Gründe sind: 1. die kommunalpolitische Unerfahrenheit viler Beiräte; 2. Die schlechte materielle Absicherung und Überforderung der ehrenamtlichen Mitglieder sowie eine häufig schlechte Personalund Finanzausstattung der Beiräte, 3. unproduktive interne Konflikte, Streitereien und gegenseitige Blockierungen zwischen Beiratsfraktionen mit unterschiedlicher ethnischer Herkunft und politischer Einstellung. Exogene Gründe sind: 1. die geringen Rechte der Beiräte; 2. die Randstellung der Migrationspolitik im Rahmen der kommunalpolitischen Prioritäten bzw. Das Desinteresse bestimmender Ratsmehrheiten an der Beiratspolitik (mit einer migrationsfreundlichen Politik lassen sich keine Wahlen gewinnen); 3. das verbreitete unterschwellige, oft auch offene Mißtrauen deutscher Lokalpolitiker gegenüber Beiratsmehrheiten, die sich nicht am deutschen Parteienspektrum orientieren und sich gegenüber paternalistischer Fürsorgepolitik nicht als "dankbar" erweisen. Oft werden sie abwertend als "Türkenbeiräte" stigmatisiert und einem generellen Fundamentalismusverdacht ausgesetzt. Für eine soziale und partizipative kommunale Migrationspolitik der Städte in der Bundesrepublik bestehen derzeit unübersehbare Schwierigkeiten. 110

Die zentralen Elemente der Migrationspolitik können von den Kommunen kaum bestimmt werden; sie haben die 'Ausländerpolitik" des Bundes zu vollziehen und die Folgen der Ideologie eines "Nicht-Einwanderungslandes" auszutragen. Die Integrationschancen von Zuund Einwanderern in den Städten hängen von aufnahmefähigen Arbeitsmärkten, Wohnungsmärkten, von funktionierenden sozialstaatlichen Sicherungssystemen, von ausreichenden Kommunalfinanzen sowie von der Bereitschaft städtischer Teilgesellschaften ab, den Zugewanderten Chancengleichheit einzuräumen und das Anderssein ethnischer Minderheiten wenigstens zu tolereiern. Diese Bedingungen sind z. Zt. in Deutschhland kaum gegeben. Die spezifischen Arbeitsund Wohnungsmärkte für Migranten und deutsche Llnterschichten erudieren rasant, die Konkurrenzen unter ihnen, die Sozialspaltung und die Sozialraumspaltung in den Stadtteilen wachsen. Die wohlfahrtsstaatlichen Systeme werden im Zuge des "Standortwettbewerbs" eingeschränkt bzw. Massiv dereguliert. Alle großen Städte sind stark überschuldet und versuchen v. a. an ihren Sozialhaushalten zu sparen. Im Ergebnis wachsen die interkulturellen Konkurrenzen und Konflikte zwischen den Einwohnern mit und ohne deutshcen Paß in vergleichbarer sozialer Lage. Die latente und offene Ausländerfeindlichkeit nimmt v. a. in benachteiligten Stadtteilen mit hohem Migrantenanteil zu. Die genannten Restritkionen bestehen. Als Alibi für Passivität und Abwehrhaltungen gegenüber der Migrationsrealität unserer Städte taugen sie nicht. Denn: 1. Die Städte sind im eigenen Interesse auf die ökonomischen und sozialen Potentiale der Migranten angewiesen. 2. Der sozialund integrationspolitische Handlungsauftrag der Städte bezieht sich nicht nur auf durchsetzungsfähige Mehrheiten, sondern besonders auch auf benachteiligte, durchsetzungsschwache Minderheiten, von denen die ethnischen Minderheiten ein wesentlicher Teil sind. Die Einsicht, daß eine aktive Gestaltung der Migrationsrealität notwendiger Bestandteil einer nachhaltigen sozialen und demokratischen Stadtentwicklung ist, setzt sich inzwischen in einer Reihe der Großstädte durch. Entsprechende Reformansätze sollen im folgenden mit Blick auf den Partizipationsaspekt skizziert werden. MUSD 98 III. Perspektiven und Reformansätze IV. These: Nachhaltige Stadtentwicklung erfordert die Einbindung und Beteiligung der ethnischen Minderheiten. Die Selbsthilfepotentiale der Migranten bilden eine wichtige Ressource und Chance für Städte. Sie müssen erkannt und gefördert werden. Interkulturelle Stadtpolitik erfordert partizipative Konzepte, institutionelle Reformen und sozialraumbezogene Strategien. Die Migrantenanteile in den großen Städten wachsen und werden es weiterhin tun. Im Interesse der demographischen, ökonomischen und sozialen Stabilität, im Interesse eines friedlichen Zusammenlebens in den Städten und im Interesse einer innovativen urbanen Entwicklung sind die Städte, ihre Arbeitskraft, ihre Kaufkraft und Steuerkraft bilden eine wichtige ökonomische Ressource für die lokale Ökonomie und die kommunalen Finanzen. Die ökonomischen Vorteile der Migration sind erwiesen, die Nachteile der Nicht-Integration sind es auch. Nicht-Integration bedeutet hohe soziale Folgekosten, entgangene Erträge und künftige Gefährdungen des Gemeinwesens. In einer Studie im Auftrag des nordrhein-westfälischen Sozialministeriums beziffern die Autoren die volkswirtschaftlichen Verluste der Nicht-Integration von Migranten auf 50 bis 80 Mrd. DM pro Jahr (v. Loeffelholz/Tränhardt 1996). Materielle Investitionen in Integrationsleistungen und gelingende Integration versprechen dagegen mittelfristig hohe Kosteneinsparungen, Mehreinnahmen der öffentlichen Haushalte und Sozialversicherungen sowie — noch wichtiger gesellschaftliche Stabilitätsgewinne. Viele Migrantenhaushalte, nicht nur der ausländische Mittelstand, verfügen über ausgeprägte wirtschaftliche, soziale und kulturelle Selbsthilfepotentiale und soziale Netze (Krummacher/Waltz 1996: 218 ff). Sie brauchen keine fürsorgliche Bevormundung und wollen es auch nicht. Wichtiger ist, daß endlich Rechtsund Chancengleichheit hergestellt wird, daß die Potentiale der Migranten wahrgenommen, anerkannt und gezielt gefördert wreden, sowie wirksame Maßnahmen gegen ihre Diskriminierung im Alltagsleben ergriffen werden. Dann können sie zu einer noch bedeutenderen Ressource und Chance für die Stabilisierung und Erneuerung unserer multikulturellen Städte und sozial gespaltenen Stadtteile werden. 111

MLISD 98 Die Städte und alle kommunalen Akteure müssen daher — trotz einengender Rahmenbedingungendie Themen Migration und interkulturelles Zusammenleben als eine zentrale Querschnittsaufgabe und alle Aspekte der Kommunalpolitik berührende Konzeptund Tagesaufgabe wahrnehmen. Hierzu bedarf es eines Leitbildwechsels: Kommunalpolitik muß aufhören, die ethnischen Minderheiten entweder als Belastungsfaktor oder als unmündige Klientel anzusehen. Lokale Migrationsund Integrationspolitik muß neben materiellen Maßnahmen zur Herstellung von Chancengleichheit, die kommunikativen und partizipativen Aspekte des Integrationsprozesses sehr viel ernster nehmen, d. h. den Migranten eine selbständige Rolle in der Wahrnehmung ihrer Interessen zugestehen und sie als Potentiale für die Weitereintwicklung aller städtischen Lebensbereiche erkennen und fördern. Den notwenigen Dialog auch über Konfliktthemen schließt dies ein. Der Autor sieht auf drei Handlungseben zentrale Ansatzpunkte für verbesserte Beteiligungsstrategien: 1. auf der Konzeptebene, 2. auf der institutionellen Ebene und 3. auf der Sozialraumebene. Die Neugestaltung kommunaler Migrationspolitik im Rahmen nachhaltiger Stadtentwicklung erfordert zunächst die Erarbeitung eines Konzeptes dafür. Aufbauend auf einer soliden Sozialberichterstattung über die Lebenslagen der Migranten, über ihre vorhandenen Ressourcen und Selbsthilfepotentiale, über Integrationsdefizite und Benachteiligungen, müssen Leitziele entworfen sowie kurzund mittelfristige Aktionsprogramme kommunaler Integrationspolitik ausgehandelt werden. Gleichzeitig müssen Verantwortlichkeiten festgelegt, Vernetzungen der Akteure angestrebt und Umsetzungskontrollen eingeplant werden. Dies kann nur gelingen, wenn der Prozeß der Konzepterarbeitung von Anfang an als Diskurs zwischen professionellen Experten, Migrantenvertretungen, Multiplikationen und Kommunalpolitikern angelegt wird. Dabei geht es um mehr als die üblichen formalen Beteiligungsrituale nach dem Muster: Verwaltungsexperten erarbeiten Papiere und Programme, zu fertigen Ergebnissen wird der Ausländerbeirat angehört, der Rat trifft dann mehr oder weniger verwässerte Beschlüsse, die abgehakt werden und weitgehend folgenlos in den Schubladen der Stadtentwikklungsämter verstauben. Vielmehr sollten in Form von "Runden Tischen" und Arbeitsgruppen von Anfang an Ausländerbeiräte und Migrantenvereine als wichtige Basisorganisationen, aber auch andere städtische Akteure wie wirtschaftsverbände, Gewerkschaften, Kirchen, Wohlfahrtsverbände und Initiativen eingebunden werden. Aufgabe der "Runden Tische" und Arbeitsgruppen ist es, Leitziele und Aktionsprogramme auszuhandeln sowie nach Möglichkeit Kontrakte zwischen den Beteiligten abzuschließen, damit alle Akteure Teilverantwortung für die Umsetzung übernehmen. Ein konkretes Beispiel für ein derartiges Vorgehen und Beteiligungsverfahren bietet z. Zt. die "Erarbeitung eines Konzeptes für die künftige interkulturelle Arbeit in der Stadt Essen". Der Autor wirkt daran als externer Berater und Begleitforscher mit. Gegen ein derartiges Beteiligungsverfahren kann eingewendet werden, es sei zu personalintensiv, zeitaufwendig und letztlich wenig ergiebig. Derartige Risiken bestehen. Allerdings ist zu betonen, daß die Anlage und Steuerung der Konzepterarbeitung als diskursiver und partizipativer Planungsprozeß geeignet ist, vorhandene Potentiale und Kompetenzen zu nutzen und die Vernetzung bislang getrennt handelnder Akteure zu fördern. Außerdem bieten Partizipation und Diskurs am ehesten Gewähr für gute Kompromisse und deren Umsetzung. Schließlich kann die Einbindung von Migrantenvertretungen und anderen Akteuren zur Erschließung neuer Ressourcen sowie zur Herausbildung einer kompetenten Lobby führen, die sich künftig für eine interkulturelle Stadtpolitik aktiv einsetzt. Sollte letzeres gelingen, wäre viel erreicht. Institionelle Reformen auf kommunaler Ebene mit dem Ziel einer stärkeren Minderheitenvertretung können fehlende Wahlrechte und Arbeitsmarktzwänge nicht kompensieren. Sie können inhaltliche Konzepte und konkrete Maßnahmen auch nicht ersetzen, wohl aber deren Umsetzung flankieren oder überhaupt erst ermöglichen. Dies zeigen die positiven Beispiele und konkreten Modelle in einer Reihe von Städten. Eine Aufwertung der Partizipationschancen und Vertretungsmöglichkeiten kann z. B. gelingen durch: ~ die Bestellung eines/einer Migrationsbeauftragten mit Anwaltsbzw. Obbudsfunktion (Berlin als positives Beispiel); ~ institionelle und realpolitische Aufwertung der Ausländerbeiräte (vergleichsweise gute Ansatzpunkte und Spielräume dafür bieten z. B. die 112

Gemeindeordnungen von Hessen und NordrheinWesffalen); ~ Einrichtung und angemessene Ausstattung eines Amtes oder einer gut ausgestatteten Geschäftsstelle für multikulturelle Angelegenheiten (Frankfurt/M. und Essen als positive Beispiele); ~ Regelmäßige Kommunikation, Dialog mit und Selbshilfeförderung der Migrantenvereine als wichtigen Basisorganisationen der Migranten (gute Ansatzpunkte dafür in mehreren Städten). Ergänzend dazu bedarf es der interkulturellen Öffnung aller mit den Migranten befaßten Behörden, Dienststellen und sozialen Dienste. Dazu bedarf es mehrerer Bedingungen (Ausländerbeauftragte der Bundesregierung 1994): ~ politischer Wille zur interkulturellen Öffnung als Grundlage; ~ vermehrte Personaleinstellungen von Migranten als bi-kulturelle Experten; ~ interkulturelle Fortbildungen und Anti-Rassismus-Training für das Stammpersonal; ~ Umbau und bessere Vernetzung von Migrationsdiensten der Wohlfahrtsverbände, städtischen Sozialdiensten sowie bessere Selbsthilfeförderung von Migrantenvereinen und nichtstaatlichen Anti-Diskriminierungsinitiativen. Nachhaltige Stadtentwicklungspolitik muß sozialraumbezogen baulich-räumliche, sozialplanerische und partizipatische Strategien verzahnen. Ihre Ziele sind: Stabilisierung der Lebenslagen, nachteilsausgleichende Maßnahmen und die Verbesserung interkulturellen Zusammenlebens. Herausragender Ansatzpunkt kommunaler Sozialund Minderheitenpolitik bildet die Sozialraumbzw. Stadtteilebene. Migranten leben vielfach konzentriert in sozialräumlich benachteiligten Stadtteilen. In diesen 'Ärmutsund Ausländerquartieren" der Großstädte überlagern sich folgende Merkmale: Die Quartierbevölkerung besteht außer den ethnischen Minderheiten zu großen Anteilen aus sozial benachteiligten deutschen Unterschichten (Arme, Arbeitslose, Alleinerziehende, Suchtkranke etc. ). Sozial mobile deutsche Mittelstandsgruppen und ihre Investitionspotentiale wandern ab, Armutsverdrängte aus anderen Stadtteilen wandern zu. Damit verbunden sind massive Arbeitsplatzverluste. Viele Migranten dieser Stdtteile haben MUSD 98 gleichwohl ausgeprägte Selbsthilfenetze und vergleichsweise gute ökonomische Potentiale. In Form der Einrichtung von Gewerbeund Dienstleistungsbetrieben stabilisieren sie die Versorgungsbedingungen im Stadtteil und schaffen auch etliche Arbeitsund Ausbildungsplätze. Die räumlichen Bedingungen werden durch vergleichsweise schlechte Bauund Wohnsubstanzen sowie durch vernachlässigte Instandsetzungen bei oft überhöhten Mieten gekennzeichnet. Schlechte Wohnumfeldund Freizeitqualität sowie unzureichende soziale Infrastrukturen ergänzen dies. Die Kapitalrückzüge deutscher Investoren verschärfen den allgemeinen Verelendungsprozeß. Auch in dieser Hinsicht sind es v. a. die ökonomischen und sozialkulturellen Potentiale der Migranten, die den Prozeß der Slumbildung aufhalten können. In vielen der 'Ärmutsquartiere" häufen sich die interkulturellen Konflikte zwischen deutschen Unterschichten und ethnischen Minderheiten. Die Gefahren, daß sie zu erheblichen Wählerpotentialen rechtsextremer Parteien führen und schon bei geringen Anlässen in offenen Rassismus umschlagen, sind groß. Dabei werden im Bewußtsein der Bewohner nicht die eigentlichen Ursachen, nämlich die schlechten sozialen und räumlichen Bedingungen und die Versäumnisse der Lokalpolitik, sondern "die Ausländer" zur Ursache der Misere erklärt. Populistische Lokalpolitiker schaukeln die Konflikte und Ausländerfeindlichkeit durch unverantwortliche Stellungnahmen hoch. Wie kann die Verelendungsund die Konfliktspirale in den "Armutsquartieren" aufgehalten und durchbrochen werden? Aus der Sicht des Autors am ehesten ~ durch behutsame baulich-räumliche Infrastrukturverbesserungen und eine sozialverträgliche lokale Wohnungspolitik ohne Verdrängungswirkungen, bei denen neben der Bündelung von Förderprogrammen, die Investitionsund Selbsthilfepotentiale der Quartierbewohner mobilisiert werden; ~ durch Beschäftigungsprojekte in die Arbeitslose und lokale Gewerbebetriebe aus dem Stadtteil eingebunden werden (Dafür eignen sich insbesondere "Kombi-Projekte", die lokale Infrastrukturverbesserungen mit Beschäftigung und beruflicher Qualifizierung verbinden); ~ durch konkrete materielle Verbesserungen der Lebenslagen zum Abbau bestehender Konkurrenzen um knappe Arbeitsplätze, Wohnungen, 113

MUSD 98 Kindertagesstättenplätze etc. , sowie ~ durch gemeinwesenbezogene sozialpädagogische Projekte zum Abbau bestehender interkultureller Konflikte, zur Verbesserung des Zusammenlebens der Quartiersbewohner und zur Herausbildung einer positiven lokalen Identität. Für derartige langfristig angelegte Stadtteilstrategien bietet z. B. das nordrheinwestfälische Landesprogramm "Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf" gute Anhaltspunkte. Sie können nur gelingen, wenn alle Gruppen der Bevölkerung, das lokale Gewerbe und die Hausbesitzer dafür gewonnen werden, den behutsamen Erneuerungsprozeß mitzutragen und mitzugestalten, die deutschen Bewohner genauso wie die Bewohner ohne deutschen Paß. Dies erfordert aufwendige und schwierige Beteiligungsund Aushandlungsprozesse, Konfliktmoderation und echte Mitentscheidungsspielräume. Hierzu bedarf es der Kommunikation, Zusammenarbeit und Vernetzung zwischen professionellen Planern, sozialen Berufen und sozialen Einrichtungen und lokalen Vereinen. Da große Teile der deutschen und ausländischen Betroffenen durchsetzungsschwach sowie amtsund fachsprachenungewohnt sind, bedarf es zu deren effektiver Beteiligung "intermediärer Instanzen". Damit sind Beteiligungsmoderatoren gemeint (Sozialplaner und/oder Gemeinwesenarbeiter), die neben sozialplanerischem Fachwissen über Ortskenntnisse, Beteiligungserfahrungen und bi-kulturelle bzw. Multikulturelle Kompetenzen verfügen. Die Aufgaben dieser Moderatoren bestehen darin, einerseits zwischen "oben und unten" sowie zwischen den verschiedenen Bewohnergruppen zu vermitteln, andererseits die gemeinsamen Interessen der Quartiersbewohner gegenüber der Stadtverwaltung, der Politik und der Öffentlichkeit zu vertreten (Anwaltsfunktion). Ein zentrales Ziel einer so verstandenen nachhaltigen Stadtteilentwicklung dürfte zugleich das Schwierigste sein: Die allmähliche Fundierung eines multikulturellen Problembewußtseins in der Stadtverwaltung und Kommunalpolitik, bei allen anderen lokalen Akteuren und bei den Bürgerinnen und Bürgern selbst. Zitierte Literatur Ausländerbeauftragte BuReg Beauftrgte der Bundesregierung für Ausländerfragen 1994: Empfehlungen zur interkulturellen Öffnung der sozialen Dienste, Bonn Ausländerbeauftragte BuReg — Beauftragte der Bundesregierung für Ausländerfragen 1997 Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Ausländerfragen über die Lage der Ausländer in der Bundesrepublik Deutschland 1997, Bonn Häußermann, Hartmut, Oswald, Ingrid, 1997: Zuwanderung und Stadtentwicklung, in: Häußermann, Hartmut, Oswald, Ingrid, (Hg. ) 1997: Zuwanderung und Stadtentwicklung, Opladen, S. 9-29 Krummacher, Michael, Waltz, Viktoria, 1996: Einwanderer in der Kommune. Analysen, Aufgaben und Modelle für eine multikulturelle Stadtpolitik, Essen v. Loeffelholz, Hans-Dietrich, Tränhardt, Dietrich, 1996: Kosten der Nichtintegration ausländischer Zuwanderer, Düsseldorf (= Gutachten im Auftrag des MAGS-NRW) Siebel, Walter, 1997: Die Stadt und die Zuwanderer, in: Häußermann, Hartmut, Oswald, Ingrid, (Hg. ), 1997: Zuwanderung und Stadtentwicklung, Opladen, S. 30-41 Stadt Essen, (Hg. ), 1997a, b: Konzept Interkulturelle Arbeit. Teil I: Informationen zur Lebenssituation nichtdeutscher Einwohnerinnen und Einwohner in Essen, Essen Teil II: Konzept interkulturelle Arbeit. Dokumentation der Auftaktveranstaltung, Essen 114

Die Beteiligung der Bewohner ein Instrument der Stadtpolitik im Bereich der Integration und Bekämpfung der Ausgrenzung der eingewanderten und benachteiligten Bevölkerung Laura Vanhue Centre Europeen de Recherche Urbaine Einführung Die Frage der Beteiligung der Bewohner stellt einen der wichtigsten Aspekte der Diskussion und der Überlegungen zur Integration der eingewanderten und benachteiligten Bevölkerung dar. Ich möchte in diesem Vortrag keine Definition des Begriffes der Beteiligung vornehmen, sondern mich auf den Prozeß konzentrieren, der zum Entstehen und zur Entwicklung von immer stärker institutionalisierten Beteiligungsformen und Beteiligungsabläufen der Bewohner im Rahmen der Stadtentwicklungspolitik führte. Diese Vorgangsweise ist in den meisten europäischen Ländern unter dem Konzept der sogenannten "sozialplanerischen Stadtentwicklung" zu finden. Der Beginn der Institutionalisierung der Beteiligung der Bewohner steht in direktem Zusammenhang mit der sozialen Krisensituation, mit der die meisten Städte seit einigen Jahren konfrontiert sind. Die Verstärkung der Ausgrenzung und die Verschlechterung der Situation in manchen Vierteln stellen heute wichtige Probleme dar, für die die Stadtpolitik Lösungen zu finden versucht. Das wichtigste Ziel der öffentlichen Tätigkeiten liegt darin, in den benachteiligen Vierteln gegen die Anhäufung von Hindernissen wie Arbeitslosigkeit, Armut, schulisches Scheitern, Kriminalität und andere zu kämpfen. Die Zunahme der sozialen Spannungen in diesen Vierteln, von denen Rassismus nur eine Ausprägung ist, wird von institutionellen Spannungen begleitet. In der Tat muß man feststellen, daß die soziale Fürsorgepolitik sowie die traditionnellen Interventionsmittel der Stadtpolitik im Kampf geMUSD 98 gen diese Probleme gescheitert sind, was zahlreiche Fragen in Bezug auf die Kompetenz und Verantwortlichkeit verschiedener institutioneller Partner bei der Durchführung und der Umsetzung dieser sozialplanerischen Stadtpolitik. Man kann auch hinzufügen, daß die lokalen Behörden große Schwierigkeiten bei der "Steuerung" und "Behandlung" der Entstehung in den europäischen Metropolen einer Bewegung urbanen kämpferischen Initiativen und der damit erhobenen Forderungen hatten. Es war sehr schwierig für sie, mit den Bewohnern und den von der Gesellschaft Ausgegrenzten den Dialogu aufzunehmen und Antworten auf deren Forderungen zu geben. Vor dem Hintergrund der Krise der Stadt und des Scheiterns einer gewissen Form der öffentlichen Intervention bildete sich die Beteiligung der Bewohner als notwendige Dimension der Stadtentwicklungpolitik heraus. Einerseits verstärkt die Verbindung zwischen Stadtpolitik und dem Kampf gegen die soziale Ausgrenzung die Rolle der Bewohner auf dem Gebiet der sozialen und urbanen Entwicklung. Andererseits wird auch die Notwendigkeit, den Empfängern sozialplanerische Massnahmen als Handelnde einzubeziehen, um dadurch ihre Effizienz zu gewährleisten, immer mehr zu einem der Hauptziele der neuen sozialplanerischen Stadtentwicklungspolitik. 1. Die Beteiligung der Bewohner als Instrument der Stadtpolitik Durch die deutliche soziale Verschlechterung in manchen Vierteln der Großstädte mußten die staatlichen und lokalen Behörden bzw. Institutionen, die an der Stadtentwicklung beteiligt sind, die Rolle der Bewohner neu Überdenken. Beteiligungskonzepte entstehen und werden erprobt, wobei die Kernidee darin bestand, dass Maßnahmen und deren Umsetzung, die nicht mehr "für" sondern "mit" den Bewohnern durchgeführt werden, die Wirksamkeit von politischen Stadterneuerungspolitik verbessern können. Manche öffentliche Wohnverbände versuchen zum Beispiel neue Beziehungen zu den Mietern aufzubauen: die Verbesserung des baulichen Rahmens und die Schaffung neuer urbaner Dienstleistungseinrichtungen kann ohne eine Transformationsdynamik und einen Umwandlungsprozeß bei den Vorgehenssweisen und den Vertretungen der dar115

MUSD 98 an Beteiligten nicht dauerhaft funktionieren und effizient sein. Absprache, Zusammenarbeit und Partnerschaft wurden nach und nach zu unumgänglichen Dimensionen im Konzept der sozialen Entwicklung und der Stadtpolitik. Der Verfallsprozeß von Vierteln kann nur durch die Schaffung integrierter Mechanismen zur sozialen Entwicklung angehalten werden, im Rahmen derer eine Neubewertung der Rolle der Einwohner durch eine Beteiligung derselben durchgeführt wird. Die Beteiligung gilt als Garantie für eine tatsächliche Veränderung der Situation in den benachteiligten Vierteln. Vor diesem Hintergrund bildet sich der Begriff des Bewohners als Handelnden und Partner der Entwicklung heraus. Während er lange Zeit als Empfänger sozialer Massnahmen und Sozialpolitik galt, d. h. in eine Abhängigkeitsbeziehung gestellt war, wird der Bewohner heute als Handelnder und Partner der politik und bei der Suche nach Lösungen für die Probleme, mit denen er konfrontiert ist, betrachtet. Die Konzepte zur Beteiligung formen die Stellung des Bewohners von der eines passiven Unterstützungsempfängers in die eines aktiven Bürgers um, indem sie versuchen, eine Dynamik der Beteiligung zu schaffen, die einen Veränderungsprozeß bewirkt. Die Anforderungen der Bewohner anzuhören und ihren Bedürfnissen zu entsprechen, ist nicht ausreichend um den Prozess einer tatsächlichen sozialen Veränderung im Gang zu setzen. Es geht heute darum, das Initiativpotential der Bewohner und der Bevölkerungsgruppen benachteiligter Viertel festzustellen, und die Entwicklung ihrer Fähigkeiten, etwas zu unternehmen, zu verstärken. Die neue Stadtund Stadtentwicklungspolitik institutionalisieren somit die Beteiligung als ein Instrument der öffentlichen Intervention. Dieses gewandelte Rollenverständnis des Bewohners wird durch den Verzicht auf bestimmte Begriffen und durch die Verwendung einer neuen Ansatz in Beteiligungskonzepten zum Ausdruck gebracht, die folgendermaßen zusammengefaßt werden kann: Wandel von .. . . . zu *Politik und Maßnahmen FÜR die Bewohner ... zu einer Politik MIT den Bewohnern *Der Bewohner als Konsument und Empfänger .. . Bewohner als Handelnder und Partner *Der Bewohner in einem Fürsorgesverhältnis Bewohner in der Position eines aktiven Bürgers *Bedürfnisse feststellen und Forderungen entgegenkommen . . . Eigeninitiativpotential feststellen und Zugang erleichtern *Suche nach Problemlösungen ... Veränderungsdynamik fördern 2. Strategien der Beteiligung Das Konzept der Beteiligung ist der Rahmen eines Austauschprozesses zwischen den verschiedenen, am Entwicklungsprozess beteiligten Personen. Die Untersuchung der Erfahrungen von Beteiligungsprojekten zeigte, daß in den europäischen Ländern ganz verschiedene Beteiligungsstrategien undpraktiken existieren. Diese Praktiken hängen oft mit der soziopolitischen Kultur in den verschiedenen Ländern zusammen. Claude Jacquier, der sich mit den Erfahrungen sozialer Entwicklung in den von der Krise betroffenen Vierteln in Europa beschäftigte, faßte diese Strategien anhand zweier Vorgangsweisen zusammen, die ich kurz vorstellen möchte: Das erste Modell: Beteiligung, die als "Konsenssteuerung" bezeichnet wird Diese Vorgangsweise in Richtung einer Beteiligung versucht, die Bewohner und die betroffenen Gruppen in den Entscheidungsund Verwaltungsinstanzen zusammenzuführen und Partnerschaften zwischen den verschiedenen, am Modell Beteiligten zu entwickeln. Die Vertreter der Bewohner und/ oder der Gemeinschaften werden so als Partner in die verschiedenen Etappen des Entscheidungsprozesses in Ausschüsse oder Lenkungsgremien von Programmen aufgenommen. Wir sprechen hier eher von einem Modell, das die Einbeziehung der Bewohner ermöglicht. Bei diesem Verfahren müssen nicht selten die Partner für den Dialog und Austausch geschult werden, wobei oft ein Kommunikationsexperte hinzugezogen wird. Dieser Ansatz wird insbesondere in Frankreich verwendet. Das zweite Modell bei einer anderen Art von Erfahrungen mit Beteiligungen wurde von Claude 116

Jacquier als Konflikt-Verhandlungsmodell" bezeichnet. Bei diesen Erfahrungen werden die Vertreter der Bewohner und der Gemeinschaften absichtlich von den Entscheidungsinstanzen ferngehalten. Die Gruppen werden hingegen ermutigt, sich zu Interessensgruppen zusammenzuschließen, und ihre Forderungen in Form von Vorschlägen und Alternativprojekten vorzulegen. Dies führt zu einer Gegenüberstellung der Interessen, die den Entscheidungsprozess und die Entwicklung des Projektes beeinflusst. Dieser Ansatz beruht auf der Auffassung, daß die Organisationen ihre Unabhängigkeit gegenüber den Behörden und den Entscheidungsträgern bewahren sollen, wobei das, im Vergleich zum vorhergehenden Modell größere Risiko eines Scheiterns der Verhandlungen zwischen den Partnern eingegangen wird. Dieses Vorgehen wird in den Niederlanden und den skandinavischen Ländern. Es ist auch in Grossbritannien vorherrschend. 4. Die Beteiligung eine schwierige Herausforderung Der partizipative Ansatz, so wie er heute in den sozialen Entwicklungskonzepten und -programmen der Viertel entwickelt wurde, macht insbesondere die Notwendigkeit deutlich, einen Wandel in den Strukturen und Vorgehensweisen der Institutione, die für die soziale und urbane Integration der Viertel verantwortlich sind, herbeizuführen. Zunächst ist es wichtig, hervorzuheben, daß der partizipative Ansatz einen Wandel beim Umgang mit Problemen in den benachteiligten Quartieren in Gang setzte und eine Verbesserung der Beziehung der Institutionen zu den verschiedenen, in diesen Vierteln ansässigen Bevölkerungsgruppen ermöglichte. Dadurch wurde auch das Vertrauen der Bewohner gestärkt weniger gegenüber der Politik und den Institutionen, als vielmehr in ihre eigenen Fähigkeiten, Initiativen zu setzen und ihr Aktionspotential zu nutzen. Auf diese Weise hat der partizipative Ansatz den Institutionen und den Bewohnern ermöglicht, sich teilweise aus der traditionnellen Struktur staatlicher Fürsorgemassnahmen heraus zu entwickeln. Auch wenn der Übergang zum aktiven MUSD 98 Bürger oft noch nicht geschafft wurde, war der Beteiligungsansatz ein wertvoller Lernschritt in Richtung Autonomie. Die partizipativen Erfahrungen gaben auch den Anstoß für Neuentwicklungen auf dem Gebiet der Mediation und der Vermittlung. Sie trugen einerseits zur Herausbildung Expertengruppen in sozialen Bereichen der Stadtentwicklung bei, andererseits zu einer Professionalisierung bestimmter Bevölkerungsgruppen als Mediatoren. Diese Gruppen haben eine Verbesserung der Beziehungen zwischen den Gemeinschaften und den Institutionen ermöglicht. Dies gilt besonders für Frauen und Jugendliche, die, wie Studien und Evaluierungen zahlreicher Projekte zeigten, die Träger der Veränderungen in den schwierigen Vierteln waren. Es ist dennoch schwierig, eine Bilanz über die Erfahrungen zu ziehen, deren Ziel es war, Bewohner zu Trägern einer Veränderung zu machen. Ich meinerseits würde Claude Jacquier in seiner Analyse zustimmen; Wenigen Projekten gelang es, eine Dynamik auszulösen, die zur tatsächlichen Veränderung der Rolle der Bewohner und ihrer Anerkennung als Handelnde und gleichberechtigte Partner geführt hat. Dafür gibt es zahlreiche Gründe, von denen ich hier nur die zwei folgenden anführen möchte: Die Schwierigkeit und die Komplexität der sozialen Situation in Krisenvierteln erfordert die Ausarbeitung eines globalen Entwicklungskonzeptes, das die Vielfalt der Probleme berücksichtigt und eine Vorgangsweise wählt, die nicht auf punktuelle Beteiligungsaktionen beschränkt ist, die keine Veränderungsdynamik in sich behinhalten können und nur selten Über die Dauer des Projektes an sich hinausreichen. Das traditionelle, seit vielen Jahren in Krisenvierteln von den Institutionen praktizierte Fürsorgemodell belastet noch schwer den partizipativen Ansatz. Trotz der neuen Ansätzen der Beteiligungskonzepten unterschätzen immer noch Institutionen und Fachleute, die in solchen Vierteln tätig sind, in hohem Masse das Potential der Bewohner. Diese haben ihrerseits große Schwierigkeiten, sich von den Fürsorgemechanismen zu lösen, in denen sie sich befinden und die ein gewisses Hindernis bei der Entwicklung und der Anwendung ihrer Kompetenzen darstellen. Manche Bevölkerungsgruppen in 117

MUSD 98 diesen Vierteln sind so ausgegrenzt, dass es schwierig für sie ist, ihren Standpunkt einzubringen und "von sich zu sprechen, wenn man nichts ist" (C. De Brie, Le Monde Diplomatique: Le temps des exclusions, novembre 1993). Darüber hinaus lässt sich die geringe Beteiligung und Engagement für Aktionen, an die die Bewohner nicht mehr glauben, auf das Misstrauen gegenüber öffentlichen Interventionen leicht zurückführen. Abschliessend möchte ich bemerken, daß es somit darum geht, das Vertrauen der Bewohner und benachteiligter Bevölkerungsgruppen wieder herzustellen und dafür andere Formen der Vertretung zu finden als die, die normalerweise verordnet werden und die oft keinerlei Zugang zum Entscheidungsprozeß ermöglichen. Die Tatsache, Vertrauen in die Gesellschaft zu haben und sich in ihr als Bürger wiedererkennen zu können, kann eine dauerhafte Veränderung in schwierigen Vierteln herbeiführen. Zur Autorin: Laura Vanhue, Centre Europeen de Recherche Urbaine, Brüssel, ist Urbansoziologin Gebiet der Stadtentwicklungsproblematik in den europäischen Ländern. und arbeitet auf dem 118

Teilnahme an der urbanen Gesellschaft Fallstudie Bradford Ishitaq Ahmed Director, Bradford Racial Equality Council Bradford Metropolitan District, eine Ansammlung kleiner Dörfer und Städte, bildet das Tor zu einem der schönsten britischen Nationalparks, „The Lake District". Dieses Gebiet, das traditionell für seine Wollund Textilindustrie bekannt ist, war schon immer ein Zielort von Menschen, die nach Großbritannien kamen, um sich hier niederzulassen: So sind in der Bevölkerung des District Juden, Iren, Polen, Ukrainer und Letten vertreten. Während des Zweiten Weltkriegs begann eine neue, von der britischen Regierung geförderte Welle von Immigranten aus den ehemaligen britischen Kolonien wie den Westindischen Inseln, Indien, Pakistan und Bangladesh ins Land zu strömen, deren Ziel es war, ihre wirtschaftliche Lage zu verbessern und ihren Platz in der Gesellschaft zu finden. Diese Neuankömmlinge unterschieden sich in bezug auf Hautfarbe, religiösen Glauben, Kultur und soziale Gewohnheiten stark von den eingesessenen Briten und sollten zu den neuen ethnischen Minderheitengemeinden des Landes werden. Die Neuankömmlinge von den Westindischen Inseln und dem indischen Subkontinent begannen während der fünfziger und sechziger Jahre nach Bradford zu kommen, angelockt vom Bedarf der lokalen industrie an ungelernten/halbgelernten Arbeitern. Die gebotenen Chancen waren ideal für die Neuankömmlinge, die sie ohne oder mit wenig Ausbildung und ohne der englischen Sprache mächtig zu sein, nutzen konnten. Für die lokalen Werke und Fabriken waren sie willkommene billige und fleißige Arbeitskräfte, Die Neuankömmlinge in Bradford kamen hauptsächlich aus Indien, Pakistan und Bangladesh. Von ihnen bildeten die Pakistani die bei weitem größte Minderheitengruppe. Die ersten Zuwanderer waren hauptsächlich wirtschaftlich aktive junge Männer, deren Absicht es war, für kurze Zeit im Land zu bleiben, hart zu arbeiten und genug zu sparen, um MUSD 98 dann für immer ihr Ursprungsland zurückkehren zu können. Sie waren bereit, jede Arbeit und jede Härte zu akzeptieren, denn es war ja, wie sie glaubten, nur für kurze Zeit. In der Folge landeten sie auf schlecht bezahlten Arbeitsplätzen mit sehr geringen Aussichten auf Verbesserung, und nach kurzem kamen sie zu der Erkenntnis, daß das Gold in Großbritannien nicht auf der Straße lag und daß sie niemals genug Ersparnisse ansammeln würden, um in ihr Heimatland zurückkehren und dort ein Leben in Fülle und ewigem Wohlstand führen zu können. Die darauffolgenden Jahrzehnte brachten eine Änderung in der Haltung der ethnischen Minderheitengemeinden zugunsten einer dauerhaften Niederlassung im Land, und damit die Nachholung der Partner und der Kinder. Derzeit setzt sich die ethnische Minderheitengemeinde von Bradford aus Pakistani, Indern und Bangladeshi sowie aus einer kleinen, aber bedeutenden westindischen Gemeinde zusammen. Bei den Glaubensgemeinschaften bilden die Muslime die bei weitem größte Gruppe, gefolgt von Sikhs und Hindus. Es gibt auch eine kleine jüdische Gemeinde. Gegenwärtig hat Bradford einen Bevölkerungsstand von 486. 444 Personen, der bis zum Jahr 2011 voraussichtlich auf 510. 910 anwachsen wird. Dies entspricht einer Steigerung von 5 Prozent (24. 466). Derzeit leben 97. 158 Angehörige ethnischer Minderheiten in Bradford (20 Prozent), eine Zahl, die sich bis zum Jahr 2011 voraussichtlich auf 142. 579 (28 Prozent) erhöhen wird und eine Steigerung von 8 Prozent darstellt. Den voraussichtlich größten Zuwachs wird es bei der pakistanischen Bevölkerungsgruppe — 37. 91 4 Personen oder 58 Prozent -, den Bangladeshi3. 436 Personen oder 66 Prozent —, den Indern— 1. 471 Personen oder 11 Prozent -, den Schwarzen 638 Personen oder 10 Prozent — und anderen1954 Personen oder 29 Prozent geben. Deshalb wird geschätzt, daß die ethnischen Minderheitengemeinden bis zum Jahr 2011 weit mehr als ein Viertel der Bevölkerung und einen signifikanten Prozentsatz der wirtschaftlich aktiven Arbeitnehmerschaft des District ausmachen wer119

MUSD 98 den. Das wird wesentliche Auswirkungen auf Beschäftigung, Bildung, Wohnungswesen und Soziales haben, GEOGRAFISCHE AUFTEILUNG Da es keine staatliche Siedelungspolitik gab, gingen die Neuankömmlinge in die größeren und kleineren Städte, wo sie Arbeit finden konnten und wo ihnen von ihren bereits dort niedergelassenen Landsleuten Unterkunft und Unterstützung geboten wurde. In Bradford sind die ethnischen Minderheitengemeinden vor allem in den Gebieten nahe am Stadtzentrum angesiedelt, das heißt innerhalb von 2, 5 Meilen der City. Dafür sind drei Gründe ausschlaggebend: 1. Billige Unterkünfte 2. Verkehrsverbindungen in verschiedene Teile des District 3. Ansiedlung vieler der großen Textilfirmen in der Nähe des Stadtzentrums. Während sich die neuen Siedler in den Gebieten verwurzelten, entwickelten sie auch religiöse, kulturelle und soziale Infrastrukturen sowie Unternehmen, die sich um ihre speziellen Bedürfnisse kümmerten. WOHNSEKTQR Die ethnischen Minderheitengemeinden leben vorzugsweise in Eigentumswohnungen. Der Mangel an kostengünstigen Wohnungen sowie die hohen Arbeitslosenraten zwingen jedoch bestimmte Teile der Gemeinde, auf den sozialen Wohnungsmarkt zurückzugreifen. Es gibt jedoch einige Faktoren, die gegen diesen Trend wirken: 1. Angst vor rassistischen Angriffen/Einschüchterung 2. Mangel an religiösen, kulturellen und sozialen Einrichtungen 3. Angst vor Entfremdung von der Hauptgruppe Vom Ei ent0mer bewohnt Privat emietet titiohnun s enossenschatt Lokal Weiß % 70, 4 7, 3 3, 7 17, 6 Minderheit, 80, 6 10, 4 2, 5 6, 5 ethnisch N Wohnform des Haushaltsvorstands der verschiedenen ethnischen Gruppenin % Der Gemeinderat von Bradford reagierte auf die steigende Nachfrage nach Wohnungen seitens der ethnischen Minderheitengemeinden, indem er bei der Gründung von Wohnungsgenossenschaften half, die von diesen Gemeinden geführt werden. Der Zweck dieser Genossenschaften besteht darin, Wohnungen zu errichten, die in spezifischer Weise auf die Bedürfnisse der ethnischen Minderheitengemeinden abgestimmt sind. Der Gemeinderat von Bradford ermutigt auch andere Wohnungsgenossenschaften, einen Teil der speziellen Wohnungsbedürfnisse zum Beispiel von größeren Familien, alleinerziehenden Eltern und jungen Singles abzudecken. Da jedoch in den innerstädtischen Gebieten oft keine geeigneten Grundstücke für den Wohnungsbau zur Verfügung stehen und auch finanzielle Beschränkungen existieren, ist die Errichtung neuer Wohnungen oft nicht möglich. BESCHÄFTIGUNGSMUSTER Die wichtigste Industrie in Bradford ist traditionell die Textilindustrie. Diese Sparte mußte aber in den letzten Jahren erhebliche Rückschläge hinnehmen und liefert gegenwärtig 24% der industriellen Produktion der Stadt. Dieser Rückgang hatte enorme Auswirkungen auf die ethnischen Minderheitengemeinden und insbesondere auf die erste Generation der Neuansiedler. In vielen Fällen sind diese nun langzeitarbeitslos und aufgrund von sprachlichen Problemen, ihrem zu hohen Alter und ihrer mangelnden Bildung nicht in der Lage, Weiterbildungsund Umschulungsprogramme in Anspruch zu nehmen. Die Arbeitslosenzahlen zeigen, daß 9 Prozent der weißen Bevölkerung arbeitslos sind, verglichen mit 15 Prozent der Inder, 36 Prozent der Pakistani und 36 Prozent der Bangladeshi. Angehörige der Gruppen aus Pakistan und Bangladesh haben ein dreimal höheres Risiko, arbeitslos zu werden, als ihre weißen Kollegen. Diese Zahlen beziehen sich auf den District Bradford; für den innerstädtischen Bereich sind sie noch höher, insbesondere bei den Jugendlichen. Wenn die Arbeitslosenraten unter den ethnischen Minderheitengruppen weiterhin hoch bleiben, und vor allem, wenn es den städtischen Institutionen nicht gelingt, eine gangbare Lösung für die Jugend120

arbeitslosigkeit zu finden, müssen wir mit verheerenden Auswirkungen auf unsere Bemühungen rechnen, den sozialen Zusammenhalt zu gewährleisten. Das wird sich in wachsender Desillusionierung und Entfremdung niederschlagen und bewirken, daß die Menschen in ihrem Streben, ihrem Selbstbewußtsein und ihrer Mobilität geschädigt werden, was wiederum ihre Abhängigkeit und ihre Isolation verstärkt. SCHULBILDUNG Die Rolle der „Schulbildung" wird bei allen Diskussionen über die Integration ethnischer Minderheitengruppen in das britische Leben seit jeher als zentral betrachtet. Aus diesem Grund vertritt Bradford folgende Standpunkte: 1. Bildung ist eine wesentliche Plattform für jede sinnhafte Einbindung in die Angelegenheiten der Gesellschaft, sei es in sozialer, wirtschaftlicher oder politischer Hinsicht; 2. Der Prozeß der Schulbildung ist eine Voraussetzung für die Schaffung kreativer Chancen für gemeinsames Lernen in einer positiven Umgebung, denn er versetzt die Kinder aller Gruppen in die Lage, eine Vision eines gemeinsamen Lebens in gegenseitigem Respekt für Unterschiede zu entwickeln, so daß eine friedliche Koexistenz möglich wird. Bedauerlicherweise haben sich die Dinge zumindest in Bradford nicht so entwickelt, wie man in den siebziger und achtziger Jahren hoffte. Derzeit müssen wir uns mit schwerwiegenden Unzulänglichkeiten im Bildungsbereich herumschlagen, die sich auf alle Sektoren der Gemeinde erstrecken. Am augenfälligsten ist dieses Problem aber bei den Pakistani und Bangladeshi, den größten Minderheitengruppen in den innerstädtischen Gebieten. Dazu kommt, daß sich die ethnischen Minderheitengruppen in den innerstädtischen Gebieten konzentrieren, und daß ihre Kinder in die umliegenden Schulen gehen. Dadurch hat sich die Möglichkeit einer kreativen Interaktion zwischen den Schülerjahrgängen verringert. DIE WICHTIGSTEN ENTWICKLUNGEN In Bradford haben die ethnischen Minderheitengruppen religiöse, kulturelle und soziale InfrastrukMUSD 98 turen entwickelt, die unter anderem 55 Moscheen, 12 Sikh-Tempel und etwa ein halbes Dutzend Hindu-Tempel umfassen. Die Gemeinden verfügen auch über Jugend-, Sozialund Freizeitzentren. Außerdem gibt es eine Fülle von sozialen, kulturellen und Freizeitverbänden. Auf Gemeinderatsebene gibt es 11 gewählte Berater, die den ethnischen Minderheitengemeinden angehören und eine direkte politische Information ermöglichen. Von ihnen gehören 9 der Labour-Party und 2 den Konservativen an. Zum ersten Mal hat Bradford einen gewählten Parlamentsabgeordneten, der asiatischer Herkunft ist. Alles deutet darauf hin, daß die ethnischen Minderheitengemeinden ihre politische Zukunft eng mit den großen politischen Parteien verknüpft sehen. Traditionell unterstützen die ethnischen Minderheitengemeinden die Labour Party, aber durch das Anwachsen der Mittelklasse und der Unternehmerschaft ist auch eine wachsende Sympathie für die konservative Partei festzustellen. Die Stadt verfügt auch über einen großen und ständig wachsenden ethnischen Geschäftssektor, der sich hauptsächlich auf Lebensmittel, Catering und den Süßwarenhandel konzentriert. Im Entstehen sind auch Produktions-, Finanzund Reiseunternehmen. Es ist wichtig, daß viele dieser Unternehmen auf die Bedürfnisse der Minderheiten zugeschnitten sind, aber man muß auch sagen, daß die lokale Catering-Industrie ohne ihre asiatische Klientel nicht bestehen könnte. Es gibt auch Anzeichen dafür, daß die Unternehmen, die von Angehörigen ethnischer Minderheiten betrieben werden, nach Diversifizierung und Expansion streben, und es ist abzusehen, daß dieser Sektor in den kommenden Jahren eine entscheidende Rolle in der lokalen Wirtschaft spielen wird. Die ethnischen Minderheitengemeinden werden einen signifikanten Prozentsatz in der zukünftigen Arbeitnehmerschaft des District stellen. Das wirft eine Reihe von Fragen in bezug auf Ausund Weiterbildung und zukünftige Beschäftigungschancen innerhalb des öffentlichen und des privaten Geschäftssektors auf. Diese Diskussion wird vor allem vom lokalen Training and Enterprise Council geführt. Vor kurzem gewährte die Regierung im Rahmen ihres Regenerationsprogramms einem Pilotschulungsund Unternehmensentwicklungsprogramm in den Gebieten Manningham und 121

MUSD 98 Girlington, dessen Ziel die Bekämpfung von Jugendarbeitslosigkeit ist, erhebliche Subventionen. Beide Gebiete sind durch eine starke Konzentration ethnischer Minderheitengemeinden gekennzeichnet, Rassische Diskriminierung und rassistische Angriffe sind auch zwei wichtige Faktoren, die die Integration behindern, und von der Stadt werden vielfältige Vorkehrungen getroffen, um die Opfer rassischer Diskriminierung und rassistischer Angriffe zu unterstützen. Die wichtigsten Behörden der Stadt haben sich in der Bradford Alliance Against Racial Harrassment zusammengeschlossen, die Initiativen rund um die Bekämpfung rassistischer Gewalt koordiniert. Dabei handelt es sich um ein Pilotprogramm, das durch finanzielle Mittel der EU unterstützt wird und seinen Sitz im Bradford Racial Equality Council hat. Der Gemeinderat von Bradford hat in der Mehrzahl seiner Einrichtungen auch eine aktive anti-rassistische Politik verwirklicht, insbesondere in den Bereichen Wohnbau, Sozialdienste und Bildung. Die unzulänglichen Gegebenheiten in der Bildung sind weiterhin eine große Sorge für die lokale Bildungsbehörde und die Gemeinde. Derzeit wird das Schulsystem in Bradford umfassend revidiert, und die ethnischen Minderheiten werden stark in die Diskussion eingebunden — auf formelle Weise durch ihre gewählten Mitglieder, und auf informelle Weise durch das Bildungsforum, das vom Bradford Racial Equality Council geleitet und von der lokalen Bildungsbehörde, die zur Diskussion über politische Fragen regelmäßig zusammentritt, unterstützt wird. Ebenfalls an der Bildungsfront machen wir uns große Sorgen, daß die Kinder in den Schulen alle Chancen haben, sich das Wissen und die Fähigkeiten anzueignen, um in einer multikulturellen Gemeinschaften im Ideal des Respekts und der Würde leben zu können. Unser Education Interfaith Centre, das in Bradford einzigartig und auch das einzige seiner Art in Großbritannien ist, arbeitet aktiv mit den Schulen zusammen, um eine multikulturelle Ethik in den Schulen bekanntzumachen. Das Interfaith Centre bildet Lehrer aus, hilft mit Unterrichtsmaterial aus und war vor allem in der Lage, für die Schulen einen gemeinsam vereinbarten religiösen Lehrplan festzuschreiben. Es gibt auch eine Reihe spezieller Foren, wie zum Beispiel den Bradford Council for Mosques, der die muslimische Gemeinde vertritt, den Verband der Sikh-Organisationen, den Council of Hindu Organisations und die Vereinigung der Afro-karibischen Organisationen. Diese Foren sind sehr nützlich, was die Organisation der Beratung der jeweiligen Gemeinden und die Ermöglichung der Informationsbereitstellung für die verschiedenen Ebenen anbelangt. Außerdem tragen sie zur Bereinigung gemeindeinterner Konflikte bei. Alle diese Organisationen sind mit dem Bradford Racial Equality Council verbunden, der sehr vielfältig zusammengesetzt ist und allen Teilen der Gemeinde von Bradford eine besonders nützliche Plattform für die Diskussion von Fragen von allgemeinem Interesse bietet. SCHLUSSFOLGERUNG Für mich hängt die erfolgreiche Integration ethnischer Minderheitengruppen in das soziale, wirtschaftliche und politische Leben in Bradford von zwei Voraussetzungen ab: 1. Der Prozeß der Integration darf nicht als einseitiges Phänomen betrachtet werden. Die Minderheiten sollen sich nicht nur den Anforderungen der dominierenden Gesellschaft anpassen und deren Wesenszüge übernehmen, sondern Integration muß einen kreativen und sich ständig weiterentwickelnden Proze8 des Verhandelns und des Austauschens bedeuten. 2. Eine sinnvolle Integration ergibt sich auch aus einer Position der wirtschaftlichen Stärke und nicht aus Deprivation oder Benachteiligung. Nun hoffe ich, daß Ihnen dieser kurze Vortrag einen kleinen Einblick in die ethnischen Minderheitengemeinden von Bradford und in unsere Bestrebungen geboten hat, eine sozial kohärente und integrierte Gesellschaft aufzubauen. 122

Diskussionsbeitrag Barbara John Ausländerbeauftragte des Berliner Senats Ich muß gestehen, ich kann mit Herrn Dangschats Thesen nicht viel anfangen. Die Haltung, wir sind alle Opfer, wir sind alle Kinder, wir haben keine Verantwortung, wir sind eben alle Rassisten und mit den Fremden kommen wir nicht zurecht, stimmt zum einem nicht. Zum anderen bringt sie uns nicht einen Schritt weiter. Die Probleme in unseren Städten sind ganz konkret festzumachen, und wir kommen ganz gut mit den Problemen zurecht, aber es gibt auch neue Entwicklungen. In den letzten Monaten haben sich in Deutschland Diskussionen gehäuft, die Integration sei für gescheitert zu erklären. Festgemacht wurde diese Behauptung, weil man plötzlich entdeckte, daß Ausländer, die vor 35 Jahren zugewandert sind, noch immer oder vielleicht vermehrt, konzentriert zusammenwohnen, daß ihre Kinder, die jetzt zur Schule kommen weniger gut Deutsch sprechen, als Kinder nichtdeutscher Herkunftssprache, die vor zehn Jahren zur Schule gekommen sind. Zwar gibt es darüber keine ganz genauen empirischen Untersuchungen, aber das sind so Eindrücke, die uns von Lehrern geschildert sind. Richtig ist auch, daß die Arbeitslosigkeit inzwischen bei den Minderheiten und auch der Sozialhilfebezug stark zugenommen haben. Nur sind das in der Regel keine Folgen von mangelnder Integration. Es sind Folgen der Zuwanderungspolitik der letzten 30 Jahre und es sind Folgen von neuen Umständen, neuen Kommunikationstechniken, die uns heute vor ganz neue Fragen stellen, wenn es um staatliche Intervention geht, bei der Integration. Das ist meine erste These. Also die Integration ist nicht gescheitert. Sie dauert aber aufgrund sozioökonomischer Zusammensetzungen der Zuwanderbevölkerung, in der Regel handelt es sich um Unqualifizierte, sehr viel länger. Es ist eine Jahrhundertaufgabe, und jeder, der sich nach 35 Jahren hinstellt, und sagt, es geht nicht schnell genug, die Leute können immer noch kein Deutsch, sie halten sich mehr geistig in der Heimat auf, sie MUSD 98 bilden die kleinkulturellen Ghettos, der weiß im Grunde nicht, wovon er spricht. Der weiß auch nicht, daß die Integration anderer Minderheitengruppen in der Historie in Deutschland, auch in Österreich viel länger gedauert hat. Wir müssen einen langen Atem haben, und dürfen uns nicht über krisenhafte Zustände, die immer wieder auftreten werden, aufregen, und sie für das Scheitern eines langjährigen Prozesses halten. Ein zweiter Punkt ist für mich das eigentliche Problem. Viele in unseren Ländern glauben immer noch, daß die Eingliederung dieser Zuwanderer so verlaufen muß, daß am Ende ein guter Türke ich nenne diese Gruppe als Beispiel ein Türke ist, der sich nicht dazu bekennt und der nicht so aussieht wie ein Türke. Dann erst halten viele die Integration für gelungen. Ich glaube das dieses Bild noch in vielen Köpfen steckt. Und es ist genau das Bild, das vor 200 Jahren über die Emanzipation der jüdischen Deutschen oder der Juden auch in anderen Ländern herrschte. Ein guter Jude war nach dieser Auffassung jemand, der nicht so aussieht und der sich nicht dazu bekennt. Das heißt, wir sind noch immer in dem Gesellschaftmodell gefangen; ein Volk, eine Sprache, eine Kultur, eine Religion, eine kulturelle Zugehörigkeit. Aber diese Modell gehört der Vergangenheit an. Wir alle wissen es. Und es ist gut, daß es untergegangen ist. Es ist ein Mythos, das ein Volk, eine Sprache, eine Kultur, eine Religion haben muß, um friedlich miteinander zu leben! Das wissen wir aus der eigenen Geschichte. Natürlich ist es ein irrglauben anzunehmen, daß eine Gesellschaft, ohne Zuwanderer eine Gesellschaft von Freunden ist. Auch dort sind Konflikte reichlich vorhanden, Eine Gesellschaft muß Konflikte haben. Konflikte bringen uns weiter. Probleme weisen über das Bestehende hinaus, zeigen neue Fragen auf. Es ist richtig, das die Zuwanderung jetzt benutze ich dieses abgegriffene Wort nachhaltig unsere Städte verändert hat, und weiter verändern wird. Wir müssen uns neu identifizieren, wir müssen unsere Städte und ihre Bevölkerung wirklich neu erfinden. Das gilt nicht nur für Berlin, das gilt natürlich für alle anderen Städte auch. Ich möchte noch zum Abschluß der ersten Runde etwas über Berlin sagen. Wir haben 500. 000 Menschen nichtdeutscher Herkunftssprache in Berlin. Wir sind die größte türkische Stadt außerhalb der 123

MUSD 98 Türkei, weltweit, mit etwa 170. 000 türkischen Bürgern, davon haben inzwischen 26. 000 einen deutschen Paß. Wir sind auch das größte Siedlungsgebiet von Palästinensern außerhalb des Nahen Ostens mit etwa 15. 000 Bürgern aus dieser Region, Wer behauptet mit der Zuwanderung großer Bevölkerungsgruppen, die ohne Qualifikation in eine Industriegesellschaft kommen, entstehen keine Probleme, der lügt sich etwas in die Tasche. Es gibt erhebliche Probleme, nur ich finde, daß sie alle lösbar sind, und in unserer Stadt, und auch in anderen Städten gibt es bereits Ansätze dazu. Ein letzter Satz: Selbstverständlich muß das Thema Zuwanderung, Integration, Minderheiten, Anders-Sein-dürfen ein Dauerthema sein. Durch die Büros, die wir haben, also in diesem Fall mein Büro in Berlin, im Wiener Fall, der Integrationsfonds, ist es auch ein Dauerthema. Es gehört zur Normalität, daß eigentlich jeden Tag etwas über die Frage der Integration, der Erfolge, der Mißerfolge, in der Zeitung steht. Oanke Frau John. Nur eine Zusatzfrage dazu. Sie sagen, esist Selbstverständlichkeit, ist das Selbstverständlichkeit bei denen, die akti v damit beschä fti gt sind, oder würden sie auch sagen, esist Selbstverständlichkeitin der öffentilche Oiskussion, in derÖffentilchkeit? Sicher, ich denke jetzt an die Medien, die solche Themen aufgreifen. Es ist inzwischen auch so, daß sich die Stammtische und die Küchentische mit diesen Fragen befassen. Das ist ein neues Phänomen. Es ist zwar unbequem, sich mit den oft billigen Stammtischargumenten auseinanderzusetzen, aber es ist wichtig. Denn die Mehrheit muß für die Integration von Zuwanderer gewonnen werden. Das kann nur gelingen, wenn wir auf die Ängste, die Ablehnungsgründe gegenüber Zuwanderer Antworten geben können, die überzeugen. 124